政府采购进世贸,国产化采购成为泡影

中国教育装备采购网2005-01-20 09:19围观840次我要分享

    中国电子政务信息网编者按:2004年11月,北京市政府软件采购事件相信在未来几年内都会被业界所牢记。对于那场刚刚过去的风波,有人用“民族产业的胜利”和“互联网舆论监督的成功”来描述,但也有人担忧地问:如果没有《政府采购法》第十条的“国货条款”作后盾,中国国内的软件产业真的能赢吗?但随着2008年北京奥运会采购国际化和三年前我国加入WTO时《中国加入工作组》报告书的第341段的形势,中国将在不久的将来加入WTO另有的《政府采购协定》(简称GPA),那时政府采购将不再是国产软件天下,或许国外软件厂商将在中国“天下无贼”。


  开放中国政府采购市场,签署《政府采购协定》,相当于加入第二个WTO。

  从位于京城西北角的清华东门走进清华大学校园,往北走上不到500米,再左拐,就看到了一座新落成的大楼,这里是清华大学公共管理学院。和冬日北京街头多少有些肃杀的气氛相比,这栋楼三层某个宽敞的研究室里却一派生机。根据商务部的委托,清华大学公共管理学院教授于安正和他的同事们一道,在进行一项尚未被外界所周知的研究――中国加入世界贸易组织《政府采购协定》承诺情况研究。

  记者被让到办公桌前的椅子上坐定,于教授转身拿出一叠厚厚的资料,“这是目前《政府采购协定》相关签署国的基本情况,我们研究这些资料,目的就是为了使中国在胸有成竹的基础上稳妥地加入这个协定”。

  作为中国知名的行政法专家之一,身兼中国法学会世界贸易组织法研究会副会长的于安教授一直承担着WTO条件下中国相关法律制度研究的任务。他告诉记者,尽管三年之前中国就加入了WTO,但那只涉及商业消费市场。作为对公共产品市场即政府采购的规制,WTO另有《政府采购协定》(简称GPA),至今为止,中国尚未加入该协定。

  不过,早在三年多前加入WTO的谈判阶段,中国方面也承诺要在今后某个时候加入GPA,以实现中国庞大的政府采购市场向成员全面开放,这一承诺写在《中国加入工作组》报告书的第341段上。

  到目前为止,中国政府采购额已经占到全国GDP的15%以上且正在逐年增长。“最保守的估计,中国2004年度的政府采购额将达到1.5万亿元人民币,如此庞大的市场份额,对国际商家来说是块肥肉,而对于国内市场而言,也需要通过充分的竞争实现公平和效率。”从这个意义上讲,于安认为,中国加入GPA,“相当于加入第二个WTO”。

  “被外国商人捅穿的秘密”

  提及政府采购的风波,人们最熟悉的恐怕莫过于2004年底发生在北京的“软件采购事件”。

  11月20日,北京市政府就其软件采购结果发布公告,美国微软公司以让中国国产软件全部出局的战绩大获全胜,获得了近3000万元的订单。这个结果让几乎所有参与竞争的中国国内软件商目瞪口呆。自从北京市政府从2004年8月份着手准备软件采购工作后,很多国内软件商都踌躇满志。

  国内软件商人们当时的志在必得自有其充分的理由:一方面,根据《政府采购法》第十条的规定,政府采购应当购买本国货物、工程或服务,照此理解,国际知名软件生产企业的竞争力即使再强,也因法律的阻隔而无法进入这一市场,最后花落谁家,那终归是中国国内商人们的事情;另一方面,就在一次吹风会上,国内一些软件企业甚至还得到暗示――国产软件将在北京市本次采购中占到80%的份额。

  正是这种强烈希望和深深失望所形成的巨大反差,让所有的国内软件商们在北京市采购竞争结果公布后愕然。“那一刻,我们不仅是失望,更是痛苦,甚至是愤怒。”一位参与了竞争的中国软件商人坦言自己的不满。有人甚至认为,在这次采购中,北京市政府与微软采取单一谈判的方式,双方仅讨论了价格问题。微软并未参加公开招标,根本就谈不上与国内软件企业进行竞争。

  对此结果,中央政府相关部门的官员也表示了强烈的质疑。科技部高新技术发展及产业化司一位副司长在接受媒体采访时认为,北京市政府的行为严重违反了采购法的规定。在这位副司长看来,作为全国各地方政府采购的风向标,北京市政府将不具备资格参与中国政府采购竞标的美国微软公司产品列入竞争范围并确定其最终获胜,此举非常不负责任,中国软件产业将因此蒙受巨大损失。

  但比事件本身更意味深长的是,对北京市政府此番采购结果表示不满的不仅是中国人,还有外国商人。有专家透露,在北京市政府宣布微软公司中标后,立即有德国、印度等国的软件商们表达了抗议,他们抗议的理由,是中国违反了加入WTO时的《中国加入工作组报告书》相关承诺。

  据记者查阅到,该报告书第339段明确写道:“中国代表表示,中国有意成为GPA的参加方,在此之前,中央和地方各级所有政府实体,以及专门从事商业活动以外的公共实体,将以透明的方式从事其采购,并按照最惠国待遇原则,向所有外国供应商提供参与采购的平等机会,即:如一项采购向外国供应商开放,则将向所有外国供应商提供该项采购的平等机会(例如,通过招标程序)。此类试题的采购将只受遵守已公布且公众可获得的法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定以及程序(包括标准合同条款)的约束,工作组注意到这些承诺。”

  于安教授解释说,该一段的核心意思是,在中国还没有加入GPA之前,如果政府采购对某一个外国企业开放,则所有其他外国企业都有权平等参与竞争。就北京市政府此番采购而言,北京市政府的错误在于,一是只把机会给了美国的一家企业,二是没有在竞争过程中实现透明。

  有人保守地估计,当前我国电子政务市场的产品需求总额约为2000亿元人民币,如此大的蛋糕,无论是对国内软件商还是对国外软件商而言,显然都有太大的诱惑。

  “现在再来评价甚至批评北京市的做法实际上已经没有多大意义”在于安教授看来,更重要的问题在于,北京市的软件采购为中国政府采购的规范问题提出了可供研究和借鉴的标本。“事实上,不仅是软件采购,在奥运工程场馆建设、国家大剧院等项目中,中国政府有关部门已经不止一次地遭到了国外商人们的质疑,因为根据中国在加入WTO时的承诺,这些政府采购市场一开放,就必须对全体外国商人开放,以体现最惠国待遇原则。”

  “从这个意义上讲,中国政府采购的内幕和秘密,是被外国商人捅穿的。”于安说。

  被人遗忘的政府采购市场

  11月29日至30日,于安教授专程前往法国巴黎,参加在那里举行的“政府采购与反腐败全球论坛”。作为惟一被邀请的与会中国代表,于教授在论坛上发表了题为《政府采购和管理总需求》的演讲,受到与会各国代表的高度重视。

  “尽管中国政府采购市场巨大,但由于过去一直采取关闭政策,开放度和自由化程度很低,世人对中国政府采购还不太了解”,于安在本次论坛上所做的演讲,恰好让更多的人了解到中国不仅有个庞大的政府采购市场,还在准备向全世界开放,而开放的途径,可能就是尽快加入GPA。

  于教授对政府采购作了详细的解释:从1947年关贸总协定谈判开始,人们就把市场分为两大块,一是普通商业消费市场,二是公共产品消费市场,前者其实对应私人消费,后者对应政府采购,WTO则将此作了更科学的划分――先将公共市场界定,剩下的就是私人市场。起初,政府采购曾被排除在贸易自由化之外,但随着政府开支和采购数量对世界经济影响力的增大,有关国家首先在1979年达成了《政府采购守则》,后又于1994年在《关贸总协定》乌拉圭回合谈判中达成了现在的《政府采购协定》。政府采购市场的开放,成为WTO贸易自由化谈判的经常话题,也是各个成员利用世界市场获得竞争优势的一个不可忽视的方面。

  在中国,不仅是各级政府为行使公共职能而采购的各类物品――小到一支铅笔,大到楼房建造、电子政务平台的建设以及汽车、办公用具等的购买,而且还包括承担各类公共和公益职能的其他机构和组织,如学校、医院、群团组织、行业协会等机构为实现职能的购买,都属于政府采购范围。

  中国的政府采购市场在整个国内市场占有非常庞大的份额,根据去年的国家财政开支计算,理论数据大约有1.5万亿人民币左右。2003年,中国进口总额为4128亿美元,也就是说外国在中国的商业和消费市场上取得了约为3.5万亿元人民币货物贸易的份额。如果开放政府采购市场,就会使业已对外开放的中国市场扩大将近三分之一。

  不仅如此,在可以预见的将来,中国政府采购市场还会继续扩大,因为中国政府税收收入和其他收入还在大幅度增长,政府经济建设投资和开发职能有增无减,政权建设、公共事业、政务信息化的需求持续膨胀。政府采购市场还有因为实行强制竞争制度和规模采购,具有高于商业消费市场的销售预期,外国供应商如果提供中国所需要的高技术高质量商品,有望在一些领域稳定地获得市场竞争优势。

  于安教授将这个越来越庞大的中国政府采购市场比作成一块大蛋糕。“现在很多中国人将这块蛋糕忘了,但老外们却没有忘记,他们根据中国政府的承诺对此觊觎已久。”

  财政部一位不愿意透露姓名的官员尖锐地指出,正是由于过去很多年以来中国的政府采购处于近乎封闭的状态,缺乏透明度和竞争,所以在此过程中存在大量的腐败。从某种程度上讲,政府采购可能是中国经济体系中最后一大块未根据市场规则运行的“孤岛”。

  “要解放这个‘孤岛‘,就必须开放,不仅向国内各类企业开放,而且要向国际开放。”于安说,“从这个意义上讲,现在我们受托研究中国加入GPA的相关问题,不是研究要不要开放的问题,而是研究何时开放、怎么开放以及开放的程度和程序问题。”

  “第二轮冲击波”

  现在看来,北京市软件采购风波,最终以国人满意的结局收场,那就是微软退出,国产软件突进。

  对于那场刚刚过去的风波,有人用“民族产业的胜利”和“互联网舆论监督的成功”来描述,但也有人担忧地问:如果没有《政府采购法》第十条的“国货条款”作后盾,中国国内的软件产业真的能赢吗?

  现在系统回答这个问题可能为时尚早,不过如果抛开政府采购性质单就软件选购问题本身而言,全中国数以千万台计的电脑绝大部分选用微软的Windows操作系统,问题的答案恐怕已经不言而喻。“正是有了《政府采购法》的保护性条款,才使得诸如软件行业的国内诸多产业和企业仍然能栖息于庞大的政府采购市场之树上偷生”,一位经济学家一口气列出了很多企业的名字,其中,一汽大众生产的奥迪牌轿车就被他两次提到。

  于安教授对此也深有感触,在他的眼中,包括一汽大众的奥迪汽车在内的很多产品,差不多都是靠政府采购养活,“现在还有很多吃独行饭的,比如手铐生产企业就是很典型的例子。”

  于安认为,开放政府采购涉及到发展观的问题,从长远来看,通过封闭的政府采购以保护和养活一批国内企业,绝对不是长久之计。因此,必须打破政府采购这个最后的堡垒,让中国整个市场都加入到国际市场的整体竞争。

  不过于教授也承认,单纯说一句“放开”好办,真的要加入GPA,要实施起来,还有很多问题需要研究。他告诉记者,目前签署GPA的国家只有38个,其中包括欧盟的成员国,以及加拿大、美国、日本、新加坡、韩国、以色列和香港、台湾等国家和地区。

  加入GPA,从总体上讲是互惠互利的,但中国仍然必须考虑到本国企业进入对方市场的能力,以及开放后要付出的成本和所带来的收益。如果加入GPA,首要的事情就是要修改《政府采购法》第十条,让这个保护性的“国货条款”消失。

  或许是作为开放政府采购市场的前奏,在北京赢得2008年奥运会主办权后,中国官方人士表示,中外投资者将在平等的基础上,通过公开竞标的形式,参与总投资额达140多亿美元的奥运会场馆和设施的设计、建设和运营。

  “不管怎样,开放政府采购市场,让过去处于政府采购市场保护之下的众多企业也走向竞争场,这是大势所趋,另外,开放之后也能让中国企业面临更多的其他国家政府采购的市场机会。从这个意义上讲,加入GPA对于中国企业而言,其影响确实不啻为加入WTO之后的第二轮冲击波。”于安的话,带着某种意味深长的提醒。

  《政府采购协定》与中国《政府采购法》

  20世纪50年代以后,随着国家公共服务职能的加强,许多国家的政府及其控制的机构成为重要的产品和服务采购人,政府采购占据的货物和服务市场份额不断增加。为消除政府采购政策可能引起的贸易壁垒,促进政府采购市场的对外开放和扩大国际贸易,需要一个有约束力的政府间公共采购协议。《政府采购协定》是由12个缔约方在“乌拉圭回合”期间谈判达成,该协议于1996年1月1日起生效。

  《政府采购协定》的宗旨是,通过消除针对外国货物、服务和供应商的歧视,增强透明度,将国际竞争引入传统上属于国内公共财政管理的政府采购领域,实现国际贸易更大程度的自由化和世界贸易的扩大。政府采购是指,政府为政府机关自用或为公共目的而选择购买货物或服务的活动,其所购买的货物或服务不用于商业转售,也不用于供商业销售的生产。

  《政府采购协定》规定的问题,主要是关于各个成员方政府是否应当用公款买外国货的事情。中国《政府采购法》第10条规定,我国政府采购人使用财政性资金只能购置国内的货物、服务和工程,所以被称为“国货条款”。如果我国加入WTO的《政府采购协定》,就要对这一条的适用作出重大修改。

  这一研究与中国履行加入世界贸易组织的承诺有关。在中国加入世界贸易组织的谈判过程中,WTO的中国加入工作组注意到中国有意成为《政府采购协定》的参加方,一些工作组成员表示,中国应自加入时起成为GPA观察员,并应在加入后2年内通过提交附录1出价(中国政府开放市场范围清单),开始加入该协定的谈判。

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