詹静涛:国外推行政府采购的做法及对我国的启示

中国教育装备采购网2005-05-19 09:05围观2997次我要分享

  政府采购是市场经济条件下公共财政支出的一项管理制度,通过确立支出使用规则,约束政府部门的采购行为,实现财政资金使用的规范性和有效性。许多发达国家经过数百年的发展和完善,其政府采购已由单一的财政支出管理手段,演变为兼有财政支出管理和国家宏观调控双重功能的重要工具,成为政府介入经济运行的最直接方式之一。

  一些国家推行政府采购的主要做法

  建立完善的政府采购法律法规体系。许多国家十分重视政府采购的立法,形成了一套完整的法律体系,以法律形式规定政府采购的范围、方式、程序、政策和监督管理等事项。英国早在17世纪就开始政府采购立法。美国于1809年通过法律规定联邦政府合同要通过竞争方式订立,至今已颁布500多部涉及政府采购的法律法规。随着经济全球化进程的加快,许多国际性和区域性组织也相继制定了政府采购的协议、示范法和指南,以规范统一各国的政府采购管理。世界贸易组织于1994年修订了《政府采购协议》(简称GPA),要求签署成员制定的政府采购法律法规与GPA规定保持一致。

  不断扩大政府采购范围。在国外,早期的政府采购仅限于政府部门使用政府预算购买货物、工程和服务项目。随着政府职能转变和实施公共政策需要,政府采购范围不断扩大,逐步将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、港口等公共基础设施项目纳入政府采购,涵盖了公共机构和部门所有的采购活动,并且凡涉及国家利益和社会公共利益的项目,即使是向私人融资或者是由私人企业承办,都必须实行政府采购。在欧盟国家,凡是属于政府事权范围内的采购事项都要实行政府采购。处于经济转轨的俄罗斯,其政府采购范围更广泛,包括政府所需的所有货物、工程和服务,小到办公用的笔、纸,大到铁路、奥运会项目,政府采购规模占财政购买性支出的比重高达80%。有的国家或地区甚至将依靠政府授予许可证或专属经营权的企业也纳入政府采购范围。目前,许多国家政府采购的规模一般占年度GDP的10%—15%。

  利用政府采购规模优势对经济进行调控。国外的政府采购大体经历了由财政支出管理手段向经济政策工具转变的过程。在自由资本主义时期,英、美等国主要强调政府采购节约资金和预防腐败的功能。在经历了20世纪30年代的世界性经济危机后,各国政府都加大了对经济干预的力度,而由于政府采购的规模大,对经济干预的力度也大,其经济调控功能便日益受到重视。比如,美国联邦政府通过扩大采购支出拉动经济增长,于1933年颁布《购买美国产品法》,规定联邦政府必须采购美国货物和服务,以保护美国企业,增强经济发展后劲,开了利用政府采购政策功能调控经济的先河。此后其他国家纷纷仿效,尤其在采购本国货物、工程和服务方面不断强化,如澳大利亚在筹备2000年奥运会时规定,所有场馆必须由本国企业承建。同时,许多国家还根据国际国内形势的变化,以政府采购为手段,实现促进产业结构调整,支持中小企业发展,保护环境等社会经济政策目标。比如,法国要求政府采购项目要严格遵守环境保护有关规定;美国规定10万美元以下政府采购合同,优先考虑中小企业,并给予价格优惠;意大利和德国也鼓励将大宗政府采购合同按一定比例分包给中小企业。

  制定严密的采购程序,寓监管于程序之中。推行政府采购制度较为成功国家的经验表明,采购程序必须引入竞争机制,实现公开透明、加强制约、规范操作、预防腐败等目标,其中财政预算和支付手段在政府采购程序中发挥着基础性管理作用。一是部门预算管理。各国一般都有严格的政府采购预算要求,各部门必须将所有采购项目编入预算,否则不能采购,财政也不予拨款。比如,德国政府以“三年滚动”的方式编制预算,每项支出必须经过论证和审核,并依据资产配置状况确定采购项目,没有列入预算的项目不能采购,已列入预算的项目不能突破预算额度。二是采取以公开招标为主的采购方式。由于公开招标具有透明度和效益优势,各国普遍将其作为主要的采购方式,只有在项目金额低于限额、项目要求特殊、产品技术复杂、供应商数量有限等情况下,才允许采用其他采购方式,而且必须报政府采购管理机构批准。三是信息充分公开透明。各国政府采购制度中对信息公开都有明确规定。一般做法是,采购项目招标信息和中标情况必须在财政部门或国家指定政府采购信息媒体上公告。欧盟规定,达到其“指令”限额标准以上的采购项目,必须同时在本国政府采购信息媒体和欧盟指定政府采购信息媒体上发布公告。四是实行分散采购为主、集中采购为辅的采购模式。由于政府采购制度在国外实行时间较长、制度规定比较完备,各部门已经形成依法采购的工作机制,再加上集中采购存在效率低等难以克服的缺陷,现已从实施政府采购制度初期的集中采购方式为主转变为以分散采购为主。目前,欧美国家普遍实行分散采购,弱化了集中采购;集中采购主要是各部门需要的通用商品,占全国政府采购规模不足10%,集中采购项目由强制性采购改为选择性采购。五是重视合同管理。合同是整个政府采购活动的结果和支付依据。采购合同管理得好,政府采购就不会出现问题,因此,各国都制定了统一的招标合同格式或范本,政府采购合同草案也必须经财政部门审核后才能签订。西班牙在中央和地方政府采购管理机构中还专门设立了审核合同的分支机构。六是严格资金支付审核。欧美国家普遍实行采购资金财政直接支付方式。合同签订后,由财政部门按部门申请合同金额,直接支付给中标供应商。在德国、西班牙等国,财政部门支付审核的内容除了合同,还包括送货单、收货单等采购凭据,只有合格的支付申请,财政部门才向供应商支付货款。七是建立全方位的管理监督体系。为加强政府采购的日常监督管理,各国普遍设立了具有专业性和科学性管理特点的专职机构。比如,英、法等国在财政部设立了政府采购管理司,美国在总统行政预算办公室设立了联邦采购政策办公室。在监督体系方面,除了法律和日常管理外,还建立了司法救济机制。在美国,供应商对联邦政府部门采购合同有争议时,可以向合同争议委员会申诉,向会计总署投诉,甚至向联邦索赔法院起诉。通过司法救济的方式,一方面维护了供应商的利益,一方面强化了供应商的监督作用,形成了法律、日常管理和司法三位一体的监督体系。

  采购人员实行资格管理。许多国家对各部门采购从业人员都有资格要求,如美国等称为“采购合同官员”。采购人员资格分为不同级次,各级次都有相应的条件和职责,级次的获得和晋升必须通过考试。各部门只有获得采购资格的人员才能组织采购活动和签订合同。有资格的采购人员独立开展采购活动,各部门行政首长不能干预,也不能改变他们作出的决定。采购人员对所作出的决定要承担法律责任。

  运用电子信息手段,提高采购效率、增强透明度。目前,许多国家已经开始实行电子化政府采购的试点工作,有的已初见成效。德国要求从2006年1月起,联邦一级政府的所有通用货物和服务必须通过政府统一开发的电子平台采购。韩国已形成由电子招标、电子订货、电子合同和电子支付构成的一个完整的电子化政府采购系统。各国推行电子化政府采购的模式尽管不尽相同,但对其概念和构成已基本形成共识,即电子化政府采购是指利用信息技术(尤其是因特网),确立公共部门采购货物、工程和服务的采购形式。这种采购形式的核心内容是重新确立采购机构与供应商之间关系的方式,打破时间和空间障碍,增强采购信息透明度,提高采购效率,降低采购成本,规范采购行为。从政府采购管理的实践来看,运用电子手段已经成为发达国家政府采购制度改革的必然趋势。

  国外政府采购经验对我国的启示

  在党中央、国务院的高度重视下,我国政府采购改革取得了明显成效。1996年开始进行改革试点,2002年颁布了《中华人民共和国政府采购法》,我国的政府采购开始步入法制化管理轨道。政府采购规模由1998年的31亿元,发展到2004年的2000多亿元,每年财政资金节约率为10%左右。国际上政府采购的成功经验和做法,为我国解决在贯彻政府采购法过程中面临的困难和问题,提供了有益的启迪。

  全面认识政府采购的作用,充分发挥政府采购调控经济的功能。从国外政府采购的经验来看,现代政府采购不仅是财政管理手段,同时更是国家在市场经济条件下实行宏观调控的一种有效工具,在政治、经济、社会等领域广泛发挥作用。我们应当借鉴其他国家的做法,进一步认识政府采购制度的作用,充分发挥政府采购的调控功能。在我国加入世贸组织及世界投资贸易自由化的大环境下,尤其应当强化国货意识,采购本国货物、工程和服务,这不仅有助于在关税向国际接轨过程中国内市场的平稳过渡,缓解加入世贸组织对国内企业的冲击,还可以为国民经济持续稳定增长创造良好环境。除采购国货以外,还应利用采购政策的倾斜,支持少数民族和经济不发达地区经济发展,保护环境和扶持中小企业发展。利用政府采购商机,引导外国企业转移技术,增加投资,带动出口。还应更加灵活地运用政府采购手段,促进国家有关法律规定和政策要求的落实,包括禁止不符合国家产业发展规划的企业参加政府采购,禁止走私产品、盗版产品、违法乱纪企业的产品进入政府采购市场,禁止有拖欠农民工工资行为的企业参加政府采购等。

  加快政府采购制度体系的建设,规范政府采购行为。建立完整统一、协调一致的政府采购法律法规体系,既是完善政府采购制度的前提,也是依法行政、依法采购的需要。虽然我国已颁布政府采购法,并在此基础上制定了一些配套法规,但仍远不能满足全面推进政府采购制度改革和规范化管理的需要,尤其是具体操作性的办法还比较少。因此,我们需要借鉴国外的经验,尽快建立以政府采购法为核心、遵循国际惯例、完善的政府采购法律法规制度体系,以指导实践活动,规范采购行为。

  扩大政府采购的范围和规模,加强部门间的协调配合。政府采购范围和规模是衡量一国政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志,直接反映政府采购制度发展的广度和深度。规模是实现效率的基础,有规模才能发挥更大效益,节约更多资金。范围是落实政策功能的条件,只有扩大了范围,政府采购调控经济才会有更广阔的空间。目前,我国政府采购的范围和规模与一些发达国家相比还有很大差距,2004年纳入政府采购统计的数额占GDP的比重仅为2%。因此,应通过科学制定集中采购目录及限额标准,扩大政府采购项目的实施范围和采购品种。同时,应加强与各行业主管部门之间的协调配合,研究公共工程和药品等项目实施政府采购的方式方法,切实将这些项目纳入政府采购的监管体系。

  加强集中采购管理,注重政府采购全面发展。国外的政府采购基本上都经历了“分散采购→集中采购→分散采购”的发展历程,该项制度已经成为许多国家政府各部门遵守的规则,只要遵守这一规则的采购活动,都属于政府采购。我国推行政府采购制度也需要遵循这样的发展道路。在当前政府采购改革初期,政府采购制度尚未全面、规范实施的情况下,应当大力抓好集中采购工作,以促进政府采购改革的发展。将一些通用商品实施集中采购,既具有现实可行性,也有利于实现规模效益。与此同时,还要抓好部门集中采购和单位分散采购工作,确保政府采购制度改革全面落到实处。

  深化财政改革,完善政府采购监督管理体系。财政预算和支付管理在国外的政府采购活动中发挥了关键作用。我国政府采购实行预算管理时间较短,在编制方法和审批管理,以及支付审核与采购管理有机结合等方面还需要进一步完善。当前,我国正在深化部门预算、政府采购和国库管理等财政改革,应当加强这几项改革的协调配合,将采购项目预算纳入部门预算中,发挥预算在政府采购中的基础和依据作用,同时,利用财政支付手段约束采购合同的执行,通过资金拨付管理监督采购活动。

  要健全政府采购监督体系、发挥纪检监察和审计部门的监督作用。审计部门应依据政府采购法、国务院和财政部颁布的有关政府采购的法规和规章,对各部门各单位政府采购政策执行情况和采购资金使用情况进行审计;监察部门应对政府采购的相关人员实施监察,严肃处理各个环节发现的违规违纪行为。

  继续研究探索,建立统一的电子化政府采购系统。从国外的实践来看,推行电子化政府采购既提高了效率也提高了效益。我国应充分利用现代信息技术和产品,积极探索和发展以信息技术为支撑的政府采购新方式,实现政府采购管理和操作的电子化。目前,需要着重在以下几个方面进行研究和探索:一是增加反拍卖等电子化采购方式,增强政府采购的灵活性,提高采购效率;二是对供应商、采购合同实现电子化管理,提高透明度和管理效率;三是将政府采购信息发布媒体由报刊转变为网络,降低成本,增强及时性;四是政府采购管理系统与国库集中支付系统实现有机结合,确保支付资金的准确与安全。为此,我国也应当抓紧制定电子化政府采购的战略方案,逐步推进电子化政府采购工作,最终实现电子化政府采购系统统一集中管理的目标。

作者:詹静涛

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