政府采购应该取消地方保护主义色彩

中国教育装备采购网2005-06-22 09:03围观1655次我要分享

  中国的改革是从经济体制改革开始的,而经济体制改革伊始就把国有企业改革当作经济体制改革的中心环节,为此,根据不同时期的历史条件和改革的基本思路,对国有企业进行了形式和内容都有所不同的探索和实践。自1979年至今,国有企业改革历经26年,大体经过了三个阶段:放权让利、承包经营、法人治理结构改造,但是至今仍然面临十分严重的问题,有些是历次改革中的顽疾,如政企不分、历史负担沉重从而缺乏市场竞争力;有些是近来出现的新问题,如在企业产权改革过程中的国有资产流失问题。

    国有企业的改革成果不理想自然有改革过程中执行力度、经营理念等微观层次的因素,但是不能否定的是,既然把国有企业改革当作经济体制改革的中心环节,那么中国的政治体制改革远远落后于经济体制改革是个很重要的制度制约因素,作为政治体制改革一部份的政府的改革和职能转型,也是迟迟落后于经济体制改革和国有企业改革的进程。

    中国(海南)改革发展研究院院长迟福林教授2005年5月21日在“振兴东北老工业基地海峡两岸研讨会”的演讲中,精准地概括了现阶段政府转型的主要任务:
    “政府的作用在不同的发展阶段是不同的。在我国初步建立社会主义市场经济体制框架的大背景下,在改革发展的特定阶段,政府的有效作用,我把它概括为“三大主体”和“三个转变”。1、政府要成为经济性公共服务的主体。为此,应该实现由经济建设型主体向经济性公共服务主体的转变。2、政府要成为社会性公共服务的主体。为此,应当实现由单纯注重经济增长向同时关注社会和谐发展的转变。3、政府要成为制度性公共产品的供给主体。为此,应当实现由以GDP为中心向以提供制度性公共产品为中心的转变。”(《政府转型与东北振兴》,中国(海南)改革发展研究院简报总第558期,迟福林)

    本文认为,迟福林教授提出的政府以上三个方面转型对国有企业的改革将有很大的积极推动作用,是国企改革能否成功的重要保障。
    一、“政府要成为经济性公共服务的主体”有利于彻底解决政企不分的顽疾
    自1979年至今,国有企业改革历经26年,历轮的改革都把解决政企不分作为一个重要的改革目标,但是政企不分作为一个顽疾始终得不到彻底的解决。自1993年起的新的一轮国企改革是以建立公司法人治理结构为目的,试图通过公司制的制度保障,树立企业的独立法人经济地位,从而解决政府干涉企业的问题。同时,为了解决国企出资人的缺位问题,又专门成立了国资委,试图通过明确出资人的法律地位来确立国企的独立经济人地位。

    这一轮的国企改革也已经进行了十多年,但是政企不分、政府干涉企业微观经济行为的现象并没有得到改善,并且有了新的表现形式,主要表现在政府通过新三会继续干涉国企的微观经济活动。

    在传统的国有企业管理模式中,有党委会、职代会和工会,其核心是党委会。过去政府干涉企业的手段比较简单,主要靠政令和党对干部的任免来实现。现阶段,国有企业大部分已经依据《公司法》进行了公司化改造,从而在形式上完成了国有企业治理结构框架的设计,公司建立起了股东大会、董事会和监事会,起草了相关的章程。但是仔细考察,会发现所谓的治理结构与实际的控制方法貌合神离、换汤不换药,很多改造为公司的企业,在实际运行的管理体系上仍然是机关行政化的,仍是具有计划经济特征的管理系统,尤其是企业领导的选拔、任命与考核。国有企业领导人,尤其是大型国有企业的领导,目前的实际身份还是政府官员。由此可以看出,对干部的任免依旧是政府干涉企业经营活动的手段和途径。

    造成这种现象的原因有两个,
    第一、按照“党管人事”的原则,党委会拥有人事选拔权,党组往往凌驾于董事会之上,或者两块牌子一套班子,党组选拔或者推荐的人事任免在董事会上理所当然得到通过,造成党委会“垂帘听政“的实际局面。
第二、按照现代企业制度,股东大会选举董事并形成董事会、董事会选举经营者并形成经管会。各级国资委一方面扮演着国有资产出资人代表的角色,另一方面依然依附于各级政府,在国有企业的治理结构中,政府意志依靠国资委通过现代企业制度的途径得以顺利实现,从而达到控制股东大会,决定董事会、监事会和高层经理人员的目的。

    究其原因,本文认为主要有以下几点:
    1、政府的“经济建设型主体”性质是政府干涉企业经济活动的内在动因
    政府在近几年的改革过程中,其职能和定位片面停留在经济增长上,因此追求GDP的增长速度,特别是总产值绝对数成为各级政府的首要目标。在政府单纯追求经济增长的动因下,干涉甚至力图包揽国有企业微观经济活动的主观意图相比以前反而愈加强烈,加上在整个国民经济中国有经济、国有企业的比例逐年在降低,使政府施加在可干涉的单个国有企业层面上的力度更为强劲。

    2、“政资不分”使国企法人治理结构失去了治理基础
    政府的职能显然不仅仅是经济增长,包括一系列的社会目标,就算在经济增长目标下,政府的宏观经济目标和企业的微观经济目标也有截然不同的衡量标准。而作为国有资产出资人代表的各级国资委,虽然有其一定的独立性,但依旧依附于各级政府,实质上是各级政府的重要组成部分。如果出资人的投资利益最大化被政府的利益最大化所取代,形成政资不分,就失去了公司法人治理结构的本质基础。

因此,在国有企业改革过程中,政府的主体性质没有得到改变、政资不分是造成政企不分的主要原因,而政企不分又是长期困扰国有企业经营,造成效益低下的主要原因,为此,应该实现由“经济建设型主体型政府向经济性公共服务主体型政府的转变,”从根源上彻底切断政府干涉企业的动因,使国有企业改革走上良性发展道路。

    “ 经济性公共服务主体的基本涵义主要是:宏观经济政策和宏观管理的有效性、经济信息的公开性、经济中长期发展规划的科学性和市场环境的公平性。” (《政府转型与东北振兴》,中国(海南)改革发展研究院简报总第558期,迟福林)

    政府应该把着眼点放在宏观经济政策的制定及经济长期发展上,而不是简单地把经济发展看作短期甚至当年度的经济增长,更不能把经济增长等同于GDP的绝对值、招商引资、税收等简单的经济指标,如果政府切实转变经济工作的职能,把以上几个方面的经济性公共服务做好了,会为市场经济的发展和经济的持续稳定增长提供重要的保障,同时也能消除政府干涉国企微观经济活动的内在动因,有利于彻底解决政企不分的顽疾。
    二、“政府要成为社会性公共服务的主体”有利于彻底解除国有企业的历史和社会负担,真正成为市场化的经济主体
    综观国企的现状,普遍背负着政策性和社会性负担,除了一些垄断型、高资本密集型国企还有行业进入保护的优势外,其他国有企业在进入市场竞争后,均出现了竞争力低下、效益较差的情况,主要体现在以下几个方面:
    1、国有企业的历史负担过重是市场竞争力不足的主要原因
    国有企业,特别是传统行业的大中型国有企业的历史负担主要表现为冗员现象严重,这些企业在历史上都承载了社会就业的目标。在市场管制放开后,其他所有制形式的企业进入行业领域后,就算和这些企业有同样的生产管理水平、生产成本,但是由于劳动生产率差别,传统国企的市场竞争力严重不足,这些历史包袱随着市场竞争程度的不断加剧,将会越来越沉重,陷入恶性循环的地步。
    2、国有企业的历史负担只能靠政府补贴,从而造成了企业依赖政府的情形
    考虑社会的稳定和再就业的容量,国企的历史负担不能用市场化的手段来解决,只能依靠政府的补贴。政府的补贴主要表现在运用行政命令指挥各级银行进行贷款、减免税收、地方保护主义色彩的政府采购等非市场化手段,这些补贴一方面不利于整体国民经济的协调发展,另一方面更不利于国企改革的绩效判断,无形中也成了国有企业更加依赖政府的重要因素。
    为此,“政府应当实现由单纯注重经济增长向同时关注社会和谐发展的转变,在提供经济性公共服务的同时主要关注社会矛盾、社会问题,关注这些不断增长的社会矛盾和社会问题给经济持续增长带来的威胁。政府应当在协调社会利益、化解社会矛盾中,推进社会和谐发展的实际进程。” (《政府转型与东北振兴》,中国(海南)改革发展研究院简报总第558期,迟福林)
    政府的转型有利于解决国有企业改革过程中出现的社会问题,从而也为彻底解除国企的历史负担提供良好的保障。
    1、完善的社会保障制度能使国企顺利解决历史负担
    国有企业的人员富余问题不能简单地用“下岗”、“分流”等手段来解决,那样会造成极其严重的社会问题,从西方国家国有企业改革的成功经验来看,完善的社会保障制度是保证国企改革成功的重要因素。一方面社会保障制度能够使国有企业在解决冗员问题时不再有后顾之忧,社会问题政府解决,另一方面解决了历史负担的国有企业将和其他的竞争者站在了同一起跑线,使企业把全副精力放在经营管理上,不再成为解决社会问题的“第二政府”,也有利于实事求是地考核企业的经营业绩。
    2、通过转移支付而不是政府补贴能更有效地解决社会发展问题
    如上所述,政府对国有企业补贴的目的是补偿国企承担的社会负担,但是通过行政命令贷款或者减免税收等方法也同时干扰了国家的金融和税收体制,也会出现越来越大的无法弥补的窟窿,另一方面,企业亏损而要求政府给与的这种形式的补贴是否百分百源于国企承担的社会负担,政府是无法衡量和计量的,这种形式的资源配置效率是极低的,也会造成很大的腐败和寻租空间。因此,政府对社会问题的解决,应该通过转移支付来解决,既能完善金融和税收体制,又能让国企和国企领导人能真正成为市场的主人,也真正接受市场的考验。
    三、“政府要成为制度性公共产品的供给主体”有利于使国企的产权改革顺利进行
    国有企业的改革已经进入了一个攻坚阶段,随着法人治理结构改造的深入,国企的产权改革也在多层面地展开。在产权改革的过程中,国有资产的确定、评估、转让虽然有一系列法律、法规保障,但还是出现了一些不和谐的声音,国有资产流失的现象时有发生,造成了很坏的社会影响,也给产权改革的进一步深化抹上了阴影。
    国有企业引入多种所有制的投资主体,对于建立完善的法人治理结构是有益的,在产权改革过程中,通过多种形式确立企业家的人力资本地位也是毋庸置疑的,关键是在国有资产的确定、评估、转让过程中的“度”的把握。产权改革是场符合市场规律的游戏,双方队员都已上场,可是作为这场游戏的裁判---政府,却有着不同类型的先天不足,主要体现在几个方面:
    1、产权改革过程中的制度供给和相关的制度保障严重缺失。
    “产权改革过程中,由于涉嫌侵吞国有资产,一些创业型企业家先后落马,制度性公共产品不到位是主要原因,我们进行了多年的国有企业改革,企业家的制度安排始终没有到位,由于我们没有解决好这个问题,使得有的企业家应该得到的大部分没有得到,不该拿的却拿了,并因此触犯了法律。这应该说是制度缺失的结果。由此可见,在经济转轨时期,制度性公共产品对企业、对社会的发展尤为迫切、尤为重要。” (《政府转型与东北振兴》,中国(海南)改革发展研究院简报总第558期,迟福林)
    2、政府的主体地位错位造成了在产权改革过程中监督职能的两种错误倾向
    在一部分涉嫌国有资产流失的产权改革案例中,我们都能发现各级政府的影子,以GDP为中心任务的各级政府,关心资产带来的经济增长,不太关心资产存量,在急功近利的心态下,低卖国有资产,急于盘活存量,做了一个不公正的裁判,造成了国有资产流失。
    另外一种类型的各级政府,思想僵化,片面地理解国有资产增值、保值的含义,置资产的市场价格于不顾,抱着“宁可亏掉,也不卖掉”的心态看待国有资产的转让问题,使国企的产权改革步履维艰。

    因此,政府应该以GDP为中心向以提供制度性公共产品为中心转变,做一个合格的市场经济环境下的裁判。作为一个好裁判,不但要有公正的监督立场,还要有完善的制度保障,而发现制度的缺失并及时制定符合市场规律的制度,是政府的主要职能。所以,政府成为制度性公共产品的供给主体才能保证国企的产权改革得以顺利进行。   
来源:中国改革论坛

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