政府采购机构考核中存在的一些问题亟待解决

中国教育装备采购网2005-08-31 10:08围观925次我要分享

  根据财政部,监察部印发了《集中采购机构监督考核管理办法》(财库[2003]120号),各级财政部门于2004年7月和2005年1月对集中采购机构进行了两次考核。首次进行的考核对集中采购机构来说是一件大事,对政府采购事业来说更是一件喜事。从各地考核结果来看,绝大部分集中采购机构能够平稳地通过考核,考核工作也较完美。然而透过这两次考核,我们也不难发现其中存在的一些问题,必须引起社会各界的高度重视。

  (一)集中采购机构存在问题与整改措施脱节,考核工作缺乏强制权。考核中发现集中采购机构存在的某些问题,考核小组会针对这些问题提出相应的整改意见,集中采购机构在体制不顺环境中,有时很难整改到位,如网站建设问题,迟迟得不到领导同意,开标大厅场所与设备问题,也得不到重视,人员的职业素质与专业技能差的问题得不到解决,进人权掌握在行政局领导手中,集中采购机构根本无人事安排权,滥竽充数、道德素质差、业务能力低下者充斥机构,斤斤计较不安心工作者有之,各项工作难以正常开展,管理不能到位,负面效应很大。一旦整改措施与针对现实问题的处理能力严重脱节,考核工作实效性就不强。就拿市级监督部门来说,充其量仅是一个科级单位,不可能对跨部门的集中采购中机构发号施令,更不要说让其所在的行政局领导改变人员结构、场地设备、定期整改到位了,而且集中采购机构作为政府集中采购目录的唯一执行者,也不可能责令停业一至三个月,中介代理机构无权代理集中采购目录中属于通用的政府采购项目,因此考核所带有的强制权已打了折扣。

  (二)人员职业道德素质方面的违法行为难以考核,考核工作长效管理能力差。集中采购机构内部人员职业道德素质是一个抽象的概念,很难像业务素质那样有一个直观的数据可以考核与分析,个性道德是隐性的,缺乏证据的。然而人的道德素质又对采购机构规范工作有着举足轻重的影响,不容忽视。人员的职业道德素质包含许多方面的内容,主要包括敬业精神、团对精神、保密意识与责任感、勤奋耐劳性等。其中泄密行为是职业道德败坏的极其严重的体现之一,采购机构内部某些人利用工作之便泄露关键投标信息,与供应商相互串通,损害的是采购机构整体形象。但由于隐藏较深、岗位轮换难以实现,个人兼职太多等原因,难以发现与根除。监管部门对采购机构人员道德素质的监管也没有更好的长效介入管理措施,只能走马观花,概念化地进行考核而已。

  (三)档案管理手段落后,缺乏收集整理的有效措施与专业力量,对档案管理的重要性认识不足。集中采购机构每天的工作量很大,肩负着本级政府财政性资金支出的采购重任,采购预算的缺位导致了采购计划的凌乱,更是加重了采购机构的负担,而业务量的增大必然导致采购档案的大量堆积。目前很多集中采购机构档案员管理不是专业性的,而且还要身兼数职,档案管理充其量仅是资料的集中准放,资料收集不全,保密性、安全性堪忧,使用功能、实证功能,原始记录性功能未得充分体现。借阅制度未能很好建立,档案管理制度缺位,档案收集周期长。人员敬业心,服务态度、业务水平也不容乐观。档案的手工管理增加了工作量,电子化管理方式尚未引进,卷内目录编写不规范,甚至多人参与编写目录,标准严重不统一,档案总目录无人问津和编纂,或者根本不会编纂,硬件设施严重不足,场地侠小,容量不足。档案作为采购机构极其重要的战略资源未得到充分重视,总体管理力量偏弱。

  (四)报备制度形同虚设,监管部门对集中采购机构工作现状缺乏感性认识。集中采购机构一直有这样的想法,只要保管好政府采购档案就足够了,没有必要再耗费人力物力向采购管理部门报备招标文件、招标结果、合同材料等,需要时可以随时查阅档案,舍此而要劳民伤财地报备材料,不利于提高政府采购效率。采购法仅对合同副本报备提出过具体要求,未对报备招标文件、招标结果作出明确说明。实际工作中,监管部门不可能对采购活动进行全程监督,要想了解开标过程的真实情况,除了开标现场参与监督外,报备材料是一项重要策略,会对集中采购执行机构工作规范性产生无形的威慑力,当然这种事后监督是被动的、滞后的,但可以通过对数据与资料的分析,能够提炼经验与教训,能对集中采购机构以后的工作起规范与指导性作用,这也是报备制度的主要功能之一。正常的采购工作中,除了询价采购以外,别的采购方式招标时都会邀请法定监管部门现场监标,排除工作不负责任者中途离场,监管部门一般情况下都对评标现场规范性程度比较了解,加上开标前形成的某些客观性材料的报备,会进一步提升感性认识。目前对报备制度的功能、作用、程序都未作出具体规定,考核报备制度略嫌不妥,有待完善。监管部门要想了解甚至全面掌握执行机构的采购现状和工作规范程度,应该有更好的方法,如深入采购第一线现场监督,为集中采购机构排忧解难,关键时刻给采购机构提供及时政策法规援助,就是一个比较理想的方法。

  (五)询价采购信息发布率不高。各集中采购机构采用招标方式采购,采购信息一般会在全国性或者省级媒体上发布,而询价采购由于其特殊的适用条件(如采购货物规格、标准统一,现货货源充足且价格变化幅度小等),供应商一般来源于本地市场,也只有本地区的供应商才能满足在一、二天时间内就发标开标的项目需求。对此,有些集中采购机构就懒得发布招标信息,更不要说中标公告了。当然询价信息发布率不高的问题要具体分析:一是招标时间太短,发布信息也失去了意义;二是采购中心电话通知本地市场所有供应商参与投标,达到了公平的效果,不存在信息闭塞情况;三是网站未建立,发布渠道选择困难,发到省级、国家级媒体上登出其实是浪费信息资源;四是信息发布追求快速,而有的网络信息员工作不负责,时间观念差,不能及时发布信息;五是由于种种原因,采购人对中标项目配置改动严重,采购机构疲于应付,也会耽误中标信息发布。应该说上述几点原因中,采购机构没有自己的网站是最大的问题,随着行政局领导重视程度的提高,眼界的开阔,这种状况应该会有所改变。 
   (六)合同鉴证工作出现真空。考核办法第7条要求,“在规定时间内及时组织采购人和中标(成交)供应商签订采购合同,”也就是所谓的合同鉴证工作。采购法第46条规定,采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内,按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。虽然法律条款与上述考核内容稍有出入,但由集中采购机构鉴证合同也是十分明智之举:首先可以督促供需双方及时签订合同,保护双方的合法权利,缩短档案收集时间;其次是义务所在。集中采购机构主持合同的签订,可以检验合同内容与标书及投标文件的一致性,最大限度地阻止供需双方的寻租行为,也为采购人报帐提供了参与政府采购的有效证据。而目前考核的现状是,有相当一部分集中采购机构放任供需双方签定合同行为,让其自由行事,甚至签订合同文本事先也不过目,仅在报帐撰写付款申请时,才匆匆地核对合同条款,不能事先把关,遇到合同内容与招投标文件及承诺有出入时,往往采取息事宁人的态度,为不规范行为提供了方便之门。

  (七)在协助做好项目验收及后期服务方面存在不足。大多数零星询价项目的验收工作由采购人自己处理,这样做一方面是出于方便工作的考虑,由于诸如电脑,打印机等设备量多,中标供应商多,配置相对固定,而采购机构人手有限,不能投入繁琐的验收工作;另一方面出于采购效率与协调机制的考虑,采购人验收更方便。目前有一种倾向,经过招标方式采购的项目也一并由采购人组织验收,出现了一些弊端,供需双方利益寻租行为有愈演愈烈之势。然而采购法规定验收权在于采购人,或者由采购人授权采购代理机构。协助验收不能从根本上解决寻租现象,不能排除供需双方的“合作”行为。多方参与验收是有好处的,对于一些大型项目最好有专业机构验收,可以探讨成立专门负责验收的社会中介机构,应该说其参与验收是最适合的,能把寻租行为降到最低点,关于此类机构建立的问题,目前还停留在理论层面,有待进入实践阶段,发展壮大。后期服务主要是针对采购人与供应商的一些事务纠纷问题。目前采购机构尚未设立专门机构处理事务纠纷问题,仅是按排一、二个人随机临事应付而已,缺乏处理纠纷能力与措施及必要的制度保障,这方面是采购机构的失误,随着采购人与供应商维权意识、个性意识的增强,采购事务纠纷方面的问题会以不同方式、不同的程度反复出现,集中采购机构要在此方面早作安排,及早储备人力资源,为应付此类事件做好充分准备。

  (八)内部制度与准确执行之间存在矛盾。集中采购机构存在着一些先天不足,严重影响着内部制度的准确执行。诸如行政领导干涉采购中心进人指标,对人员待遇与隶属关系问题不闻不问,财政允许的临时工待遇与实际待遇存在较大差距,工作人员心态极端不稳、阴晴不定,工作失误或不到位情况频频发生,与规章制度的要求严重冲突。针对以上诸多矛盾,领导却睁一眼闭一眼,“似睡非睡”把众多的矛盾与问题抛给集中采购机构,使其没有精力谋求发展大计。人员性质复杂,公务员、事业编制、特殊临时工、临时工、交织一堂,领导在敷衍他的任期,采购机构只能风雨飘摇了,制度、党组的决定、领导的话有可能会因势因时因地而变化。在这种混乱的形势下,个人想把事情做好是很难的,必须忍辱负重,勉力前行。集中采购机构应该是精兵强将的聚集地,是心地开阔、心态平稳者的工作场所,大家要做到劲往一块使,相互搭台与补台,而一旦成为尔虞我诈、敏感脆弱,“腥风血雨”的场所,怎能保证财政支出管理体制改革重要组成部分之一的政府采购制度顺利进行呢?谁能真正地为集中采购机构解套,清淤除脓呢?

  (九)监管部门以建议方式传达考核结果,无形中削弱了考核工作的权威性,回避了主要矛盾。从两次考核的情况来看,考核部门都向当地政府写出书面报告,并给被考核机构反馈材料,提出整改建议,向省财政厅反馈时要顾及当地政府形象,有所保留,也是一种心有余而力不足的表现。考核工作没有强制权,就失去了权威性,一旦对集中采购机构无约束力,这样的考核只能沦为形式与过场。考核工作要能促进集中采购机构的建设,否则考核将一无是处,同时考核要带着矛盾、带着问题去,不能回避主要矛盾,考核者本身还要在发现问题、解决问题上作出了表率,为被监管者创造顺畅的政策法规与舆论氛围,因地制宜制定考核规则,敢于直面当地采购机制不顺的情况。例如对影响政府采购市场正常发育的招投标市场与社会中介代理机构不纳入考核范围,就是对政府采购工作的放纵与回避,财政部门要承担起理顺政府采购政策环境的重任,要向当地领导呈送材料,以法律法规与政策规定抵制法盲的瞎指挥行为,真正走上以考核促机构建设的良性轨道上来。

  (十)考核工作蜻蜓点水,不能深入进去。目前的考核程序是,先成立考核小组,成员由纪委、审计、财政等相关人员组成,听取集中采购机构汇报,对照考核表格逐项解释,浏览相关资料,检查档案、供应商库管理、制度文本及上墙情况,发放表格自评,邀请采购人与供应商代表座谈、打分。由于几个部门平时十分熟悉,碍于面子与人情,检查工作不能深入进去,看档案也仅是象征性地翻阅,跨年度的检查一般是先紧后松,真正影响采购中心发展的重大问题往往被忽略掉。(作者:赵昌文 )
来源:硅谷动力

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