政府采购制度的建立和完善

中国教育装备采购网2005-10-25 11:17围观3124次我要分享

  我国自1995年在上海市率先试行政府采购以来,目前已有半数省市在试行这项制度,取得了较好的经济与社会效益。政府采购制度作为政府支出管理的重要制度,在西方发达国家已广为应用。由于政府采购支出所遵循的公开、公正、公平的原则和购买支出所达到的规模效益,它的影响已超过单纯的财政支出管理,涉及到对国民经济的宏观调控以及国内国际经济合作领域.鉴于此,我国在建立社会主义市场经济体制过程中,有必要研究和探索建立既具有中国特色又能和国际惯例接轨的政府采购制度.

      一、 政府采购及其历史演变
    世界各国政府为了本国的教育、国防、公共基础设施、公共健康和安全等,购买大量的货物、服务和工程,在政府支出中占有很大份额,并在国内经济发展中起着非常重要的作用。国际上对政府采购没有统一的定义,在这里我们将政府采购定义为:政府采购,也称公共采购,是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序,从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。一般中央政府采购大约占国内生产总值(GDP)的10-15%。

    政府采购制度最早形成于18世纪西方自由资本主义国家,其发展已有200多年历史,目前已被世界各国政府广泛采用。美国早在1761年就颁布了《联邦政府采购法》,英国政府在1782年建立政府采购制度,设立了皇家文具公用局,采取公开招标的形式采购办公用品,同时开始对政府采购的管理进行立法,设立专门机构具体承办政府采购。其采购对象也逐步拓展,大至工程设备,小到纸张铅笔,范围广泛,政府采购己成为许多发达国家公共支出管理中普遍采取的一种行之有效的手段。据资料反映,各国政府采购的资金一般占到GDP的10%以规模为上;美国联邦政府每年采购规模为2000亿美元,占GDP的3%;欧盟成员国的政府采购金额占到GDP的15%,韩国、新加坡、日本等亚洲国家的政府采购规模也比较大。随着全球经济一体化和贸易自由化进程的加快,1979年关税和贸易总协定第一个《政府采购协议》签定,并于1981年开始实施。目前《政府采购协议》的成员国已达近20个国家,其中多数为经济发达国家。这些国家由于国内企业竞争力强,特别是象美、日、加和欧盟等,在开放政府采购市场后,政府采购的90%是由国内供货商提供的,而其他成员国国内采购约占60%,其主要原因是这些较小的成员国政府采购支出,有一部分来自国际金融组织的资助,要求这些购买必须公开竞争。政府采购管理制度归纳起来有三种:一是统;二是放;三是有统有放。政府采购的方式有招标、谈判以及招标与谈判相结合三种。在招标方式下,又分公开招标、有限招标(也叫选择性招标)和单一招标三种。公开招标又可分为非歧视招标和随意招标两种。在非歧视招标时,价格最底的投标人将获得合同.政府采购机构用何种方法采购主要考虑:(1)有关政府采购的规章和程序;(2)采购的金额和数量;(3)所购产品的技术特征;(4)市场的结构和性质;(5)其它因素,如需求的迫切性、保密要求等。

    二、在我国建立和推行政府采购制度的现实意义
  我国至今还没有一部完整的《政府采购法》和建立起一套完备的政府采购体系。现行的政府采购行为,是由各支出单位完成的,这种方法虽然有利于各单位根据实际进行采购,但却很分散,规模不经济,采购成本必然较高,并且还脱离了财政的监督,使得政府采购中盲目购置、重复购置和腐败现象较为严重。建立政府采购制度正是消除上述种种弊端,加强财政支出管理的重要手段。

    (一)建立政府采购制度有利于加强财政支出的管理和监督。

    完整的财政政策包括两个方面,一是收入管理政策,二是支出管理政策,这两个方面处于同等重要的地位。如果说1994年的分税制改革是从收入方面搭起了一个能与市场经济接轨的框架,那么,建立政府采购制度,将是从支出管理方面搭起的一个与市场经济接轨的框架。实行政府采购,使财政支出预算指标和预算资金实现了分离,财政就能对机关和事业单位的商品和服务的采购行为实行有效的监督,保证财政对预算资金的流量和流向的控制。特别是由于政府采购一般需要采用公开招标的方式进行,项目预算可以通过合同法律化,财政按合同支付货款,从而解决了项目决算突破项目预算的问题。

     (二) 建立政府采购制度有利于提高政府调控管理水平。

    政府采购实质上就是政府支出的安排和使用行为。政府采购属于与市场规划、市场运作兼容的间接调控,既可以加强科学化管理导向,又有助于实现一系列政府所追求的调控目标:

  一是有利于调节国民经济的运行。 政府采购制度的确立,有机地把各级政府部门的消费组织起来,进而有效地执行国家的财政政策、货币政策、产业政策和社会发展计划,政府这个最大的单一消费者才能形成。而且政府可以依据宏观经济冷热程度及其发展态势,适时、适量地安排政府采购,当经济偏冷时,增加和提前进行政府采购,刺激总需求增长;反之当经济偏热时,适当压缩和推迟政府采购,减少社会总需求。

  二是有利于贯彻政府在结构调整方面的意图。政府采购客观上对不同产业和行业有一定的选择余地,可以据此体现不同的政府倾向,如对符合产业政策和技术经济政策的新兴产业或技术项目,政府采购中可以较多安排它们的产品。特别是在环境保护、社会福利等方面的特定政策目标,可以纳入政府采购之中,确保这些政策能够及时、有效地落实。

  三是有利于保护民族工业,支持国有企业的发展。目前我国政府采购主要是面向国内企业进行的,但向国际上开放政府采购市场已为期不远。推行政府采购,通过对企业规模、产品产地、技术条件及品牌的限制和选择,可以 保护国内技术先进、竟争力强的民族工业,支持国有企业,从整体上提高国有企业的市场竞争能力。

      (三)建立政府采购制度有利于树立通过商业化途径提供政府消费更为便利的观念。

我国政府部门的内部都没有各种各样的服务机构,其消费供给方式和消费倾向由机构内提供,这种做法是计划经济体制的产物,虽有其便利之处,但按照市场经济条件下公共财政管理原则来衡量,显然是弊大于利,突出表现在:重复建设,人员、设施闲置浪费,服务态度和服务质量差,机构臃肿,增大财政供养人口等。实践证明,依靠部门或系统内部提供服务的做法,不仅享受不到服务的便利和高效,反而增加了财政负担,有损政府形象。在发达或较为发达的市场经济国家,政府部门消费不采取由政府内部提供的方式,而是通过市场提洪,即向市场购买各种所需服务。实践证明,通过商业化途径由市场提供政府消费,成本低,效率高,服务周到。

    近几年来,我国已在努力推行机关服务实体与机关脱钩的尝试,但效果并不明显,这与缺乏相应的机制密切相关。我国可以以建立政府采购制度为契机,将机关的各种服务实体推向社会,让各机关同类服务体组成一个更大的实体,政府部门需要服务时,向这些实体购买,建立起机关与服务实体之间的商业性关系,从根本上解决依靠政府部门自我提供服务的方式,避免可能产生的各种问题。

   (四)建立政府采购制度有利于树立集约理财观念。

    长期以来,我国财政支出管理一直是采取粗放型的管理方式,存在着预算编制不细,支出管理不严的问题。实行政府采购制度,首先是科学编制采购预算,从而可以从源头上防止重复采购和盲目采购。同时,通过采购预算的编制和执行,也有助于预算单位加强定员、定额管理和促进工程、货物及服务单价的形成,为改革预算编制方法,细化预算项目创造条件。

    实行政府采购制度,财政拨款的依据不再是预算指标,而是合同价格,采购资金由财政部门直接支付给供应商而不是采购机关,这种拨款方式的改变,能够减少资金的流通环节,延伸财政管理职能,防止挪用资金以及由此产生的一系列问题。此外,实行政府采购制度,可以强化国有资产管理部门的责任,有利于加强行政、事业单位国有资产的管理。

    三、建立我国政府采购制度的必然性和可能性
   (一)建立政府采购制度是建立我国公共财政框架的必然要求

    改革开放以来,我国的财税体制改革的重点主要放在收入管理上,并已取得巨大的成绩。虽然多年来我国在加强支出管理方面也作了一些改革尝试,但都是局部性的,均未实现预期目标。财政支出管理机制应该是服务于财政管理目标的,财政支出中的采购支出管理目标至少包括三方面内容:一是政策目标明确,合理配置,不能盲目分配和重复分配;二是资金使用效率要高,要做到少花钱多办事,办好事;三是财政资金的分配和使用要透明,便于财政部门及全社会进行监督。国际经验证明,建立政府采购制度是实现采购支出管理目标的有效管理机制,因此,建立政府采购制度是我国财政支出管理改革的重要内容,是建立与我国社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架的客观需要。

    (二)建立政府采购制度是为我国政府采购市场开放作必要的准备。

    1979年以后,随着世界经济的区域化和全球化进程的加快,曾经是封闭和独立的政府采购市场逐步走向开放。国际上第一个有关政府采购的守则是在东京回合多边贸易谈判期间制定的,它将关贸总协定的一些基本原则,如最惠国待遇、国民待遇和透明度原则延伸到政府采购领域。从此以后,各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款,或者专门制定政府采购协议。在这些条款或者协议中规定,缔约方应给予同等机会的市场准入,建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。1996年,我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中,明确最迟于2020年与各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。目前,我国在加入世贸组织时,还面临着签署《政府采购协议》的压力,随着我国加入世贸组织的时间日益临近,我国开放政府采购市场的时间可能要大大提前。我国的企业要生存和发展,必须走向世界市场。由于开放政府采购市场是相互和对等的,一方面我国产品要进入其他国家的政府采购市场,必须以开放我国的政府采购市场为前提;另一方面,随着我国政府采购市场的对外开放,外国供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额,使我国的企业不出国门也将面临国际竞争。因此,我们应该充分利用从现在起到签署《政府采购协议》这段时间,按国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转,在实践中培养我国的政府采购管理人员,让我国的供应商逐步适应按国际惯例从国内外市场上获取政府的购买合同。此外,尽快建立我国的政府采购制度,有利于推动我国加入世界贸易组织。《政府采购协议》本不是各国加入世贸组织必签的文件之一,但一些发达国家要求我国在加入世贸组织时必须签署这个协议,对外开放我国的政府采购市场。我国虽然没有正式声明开放政府采购市场,实际上外国的供应商已经进入了我国的政府采购市场,我国的政府机关早已在国际间采购商品。如果我国按国际惯例在政府采购法律中明确规定各采购机关不得随意购买外国产品,既能保护国内企业,给国内企业较为充足的准备时间,反过来又会促使外国政府重视我国的政府采购市场,达到加快我国加入世贸组织谈判进程的效果。

   (三) 我国已经具备建立政府采购制度的相关条件

    一方面,我国政府采购具有较大的规模。若按国际上政府采购一般占GDP的10%计算,我国政府采购的规模有8000多亿元。随着国民经济的持续增长,税制的完善和征管力度的加强,以及费改税工作的推进,在未来三到五年内,我国政府采购的规模将达到上万亿元。规模庞大的政府采购对供应商有着强大的吸引力。另一方面,我国企业所有制的多元化,商品结构的多样化,市场供应丰富,产品质量不断提高,从整体上看,基本上具备了参与市场竞争的客观环境。因此,从发展趋势上看,我国政府采购活动必然大量增加,客观上要求尽快建立政府采购制度,规范政府采购行为,维护竞争秩序。我国的上海市早在1995年就开始了利用国际上通行的规则进行政府采购活动的尝试,到1998年底,全国共有29个省、自治区、直辖市和计划单列市都不同程度地开展了政府采购试点活动,取得较为明显的效果。

    四、我国政府采购管理机制
    政府采购制度本身就是一个非常庞杂的系统工程,涉及面广,事务多,需要建立一整套管理机制进行管理和协调,才能保证政府采购制度顺利运转并发挥其应有的作用。今年4月财政部颁发的《政府采购管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)对有关的管理问题作出了规定。

    (一) 主管机构

    我国政府采购的主管机构是财政部,负责全国政府采购的管理和监督工作,中央以下的政府管理主管机构是财政部门,负责本地区政府采购的管理和监督工作。中央政府采购主管部门与地方政府采购主管部门的关系是指导性关系。在政府采购管理方面,财政部的职责是双重的,一方面是负责全国性的管理事务,主要是:拟定政府采购法律、法规草案,制定政府采购政策和规章;研究确定政府采购的中长期规划;管理和监督政府采购活动;收集、发布和统计政府采购信息;组织政府采购人员的培训等。另一方面是负责中央本级的政府采购的管理事务,具体有;审批进入中央政府采购市场的供应商资格;审批社会中介机构取得中央政府采购业务的代理资格;确定并调整中央政府集中采购目录和公开招标采购范围的限额标准;编制中央采购机关年度政府采购预算;处理中央政府采购中的投诉事项等。财政部门作为政府采购的主管机构,是由其职能决定的。接世行经验,监督管理采购活动的核心手段是采购资金支付。根据我国《预算法》第四十八条的规定:各级国库库款的支配权属于本级财政部门。因此,在现行的法律体系下,财政部门具有承担起政府采购行为的监督管理手段,在推动政府采购工作方面,能够达到"四两拨千斤"、"事半功倍"的效果.财政部门的职责是政策制定,对政府采购实施管理和监督,不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动,具体商业决策是采购机关的职责。

    (二)采购机关

    政府采购机关是政府采购的主体,是政府采购事务的实施部门,没有管理职能。根据职责范围,政府采购机关分为集中采购机关和非集中采购机关。集中采购机关是指负责为本级政府各部门统一提供某些采购服务的专门机构,其业务范围主要包括:统一组织纳入集中采购目录的政府采购项目;组织由财政拨款的大型政府采购项目;受其他采购机关的委托,代其采购或组织招标投标事宜等。如政府采购中心就是一个集中采购机关。非集中采购机关是指各预算单位,负责自行组织本单位除集中采购业务范围之外的政府采购项目,主要是小额采购和非通用商品的采购。目前,上海等地区是将政府采购的主管机构(政府采购办公室)和集中采购机关(采购中心)分开设置的,但也有不少地方是将二者的职责全部放在采购中心,这样财政部门就参与了政府采购的商业性决策。在政府采购的起步阶段,这种现象的存在有一定的客观原因,如机构设置有难度,财政部门希望通过参与具体商业性活动学习招标投标知识,了解监管环节等,但这种运动员与裁判员兼于一身的情况有碍于公平竞争,不适应市场经济的要求,不宜长期存在,采购中心应逐步与财政部门脱钩。

   (三)中介组织

    中介组织主要是指具有招标能力的一些招标机构,这些中介组织在我国政府采购的起步阶段将发挥十分重要的作用,因此必须加强管理和引导。在试点阶段,采购机关可以委托社会中介组织承办政府采购具体事务,但委托是有条件的,中介组织不管其现行的隶属关系如何,如果要承办政府采购业务,必须取得财政部门的资格认证。目前,我国具备组织招标活动能力的机构很多,随着政府采购活动全面开展,有必要成立一个松散组织,研究招标工作中的一些具体问题,例如招标文件的编制规范化和科学化,评标方法的引进、开发、评估和推广等。

    (四)供应商

    政府采购与商业采购的根本区别之一,在于政府采购时供应商有更高的要求,除了技术要求和能力要求外,政府采购还对准入的供应商有政策性要求,包括纳税情况,环保达标情况,生产规模情况,是否有走私、歧视妇女和残疾人就业情况等。政策性要求是为了推动社会整体进步;从根本上维护公众利益,公正竞争;让供应商在同一起点开展竞争。因此,财政部门及有关部门应对供应商准入政府采购市场的资格进行审核。外国供应商准入我国政府采购市场,总的要求是依据有关协议对等准入,没有相关协议,我国没有让外国供应商准入的义务。如果必须购买外国产品的,经有关部门批准,可以获得一次性准入机会。

    五、我国政府采购的立法
    国际上是通过立法形式来规范政府采购行为的,基本法律通常是政府采购法和(或)政府采购合同法,除基本法律外,还有大量的配套法规。在我国,政府采购还处于试点阶段,按立法的一般规律,政府采购方法可分为三个步骤:第一步,用财政部的名义,制定一些政府采购的规章制度,就政府采购的范围、采购管理、采购方式和程序等内容,作出规范,以保证这项工作能够比较规范地运作。第二步,总结试点经验,修改部门规章,以国务院的名义下发《政府采购条例》。第三步,制定我国的《政府采购法》。今年4月份,我国政府采购的立法工作取得了重大进展。一是为了推动并指导政府采购的试点工作,财政部在经过近两年的认真凋查研究,多次论证,反复修改,下发了《暂行办法》,对我国政府采购的管理工作作出原则性规定。《暂行办法》的出台,标志着我国政府采购的立法工作迈开了第一步。二是全国人大已正式将《政府采购法》列入《九届全国人大常委会立法规划》,全国人大财经委成立了《政府采购法》起草领导小组、起草顾问小组和起草工作小组,并已经开始了立法的准备工作。《政府采购法》计划在2O02年出台。由于《暂行办法》还只是一个指导性文件,可操作性不强,它的实施还需要制定一些相关的配套办法。目前正在制定的配套办法有:《政府采购招标投标程序管理办法》、《政府采购合同监督办法》及《政府采购资金拨款管理办法》,这三个办法的草拟稿均已完成,正在征求有关方面的意见。根据国际经验,政府采购的立法工作不仅仅是制定一个《暂行办法》或一部《政府采购法》,而是要制定一系列政府采购的法规,最终将成为一个法律体系。根据我们目前掌握的情况和认识水平,需要制定的法规大体有以下一些主要内容:对供应商准入政府采购市场管理的规定,对社会中介组织政府采购业务代理资格管理的规定,对政府采购官员和从业人员资格的规定,对政府采购投诉或仲裁程序的规定,对政府采购联合投标办法的规定,对集中采购目录编制和实施的规定,对政府采购信息发布媒体的规定,对政府采购投标保证金和合同履约保证金的规定,对政府采购电子贸易管理的规定,对小额采购的规定,对大型复杂设备采购的特别规定,对大型工程采购的特别规定,对特殊服务采购的特别规定,对本国产品采购的特别规定,等等。随着政府采购工作的深入开展,以及高科技产品的不断涌现,政府采购的立法内容将有所扩大,如随着计算机及其网络的广泛使用,世界银行专门制定了计算机网络采购办法。美国政府采购的立法已经经历了200多年,现在仍在不断的补充、修改。除了制定政府采购的强制性法律和规章外,还必须制定一些对具体工作有指导性的办法,例如:制定政府采购指南,详细介绍政府采购活动的操作程序和要求;制定政府采购文件的标准范本,包括货物采购竞争性招标文件、工程采购竞争性招标文件和服务采购招标文件等,对招标邀请书、合同条款、技术规格、投标和合同履约保证金、投标报价表、资格证明文件等,制定统一的格式,使采购文件标准化、规范化;编制招标文件案例,为各采购机关正确编制招标文件时参考,等等。

    政府采购的立法工作非常繁重,今后的立法工作应坚持的基本原则是:政府采购涉及国际贸易的一些规则,考虑到我国已与世界贸易组织谈判进入实质性阶段,我国的政府采购立法应遵循国际法优于国内法的原则,有关政策性条款,应从国情出发,结合国际惯例确定;有关技术性条款,要以可操作为前提,结合国际惯例确定;国内已有成交法可对采购工作中的有关行为进行规范的,仍维持现行法律的有效性。政府采购立法的工作原则应是以实践进程为基础,逐步推进。除了基本法可作出超前的原则规范外,其他法规应是成熟一个规范一个,逐步建立我国政府采购的法律体系。有些方面的立法工作可由点到面地开展。加供应商准入政府采购市场资格的规定,由于政府采购对准入的供应商条件要求很高,有技术性要求,有能力要求,还有政策性要求,在行业多元化、企业特点多样化的情况下,一开始就制定一个统一的标准是不现实的,可以分行业进行。如计算机市场的供应商准入资格,可以委托计算机行业依《暂行办法》的有关规定,结合我国计算机供应商的具体情况,提出大多数供应商能够接受的准入政府采购市场的资格标准。通过类似的方式,逐步制定各行业供应商准入政府采购市场的资格标准,在此基础上制定统一的办法。再如政府采购集中采购目录的制定,一开始也不可能将所有适宜集中采购的商品全部列入目录,交由采购中心统一采购,可以先将少数标准商品列入集中采购目录,根据采购中心的能力逐步扩大范围。政府采购工作由于政策性强,技术要求高,有些政府采购的立法是否科学、可行,是有一定的衡量标准的。例如评标方法,国际通行的评标方法很多,但在我们草似的《政府采购招标投标管理暂行办法》中只详细介绍了两种:最低评标价法和最低投标限价法,而对国际上广泛使用的寿命周期成本评标方法未作出强制性要求,其原因主要是,在科学性方面,评标的因素要量化,要减少人为因素的干扰;在可行性方面,对管理者来说,要符合国家的法律和政策要求,以及政府采购工作的发展规律;对供应商来说,既要通俗易懂又要体现公正和公平;对招标机构来说,要具有可操作性;对采购机关来说,能得到价格质量比最优的商品和服务。寿命周期成本评标法虽然非常科学,能够最大限度地节约资金,但计算寿命周期涉及的因素太多,而且在我国缺乏量化的可能,对供应商来说十分复杂,招标机构也不好操作,因此,在目前情况下,这种方法暂不能作为强制性的评标方法,但考虑到评标方法的国际性要求,今后可将寿命周期成立评标法作为一个发展目标。

    六、我国政府采购试点工作
    交我国政府采购的试点工作是从地方开始的,中央国家机关的试点工作直到1998年底才开始启动,规模不大。总的来看,目前,我国政府采购工作正处于由初创阶段向全面试点阶段过渡。具体情况是:

    1998年,全国有29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作,签订采购合同近2000份,采购规模约31.6亿元,共节约资金4.16亿元,平均资金节约率为13.38%。采购范围主要是货物采购,工程采购项目只有少数地区进行了个案尝试。货物类包括公务用车、计算机、办公用品、环卫设备、医疗设备、电梯、健身设备、家电、锅炉等;工程类主要有:房屋修缮、市政工程等;服务类主要是:会议接待、汽车加油、车辆保险、工程设计等。采购方式主要是竞争性招标和邀请招标,采用其他采购方式的不多。

    各地在试点工作中上遇到了一些困难,主要是缺乏统一的可操作性办法;预算编制太粗,难以界定具体采购项目;现行的预算会计制度和国库制度与政府采购要求的直接支付方式相矛盾,节约的资金留不到国库。

    各地在试点工作中也暴露出一些问题,主要是,政府采购活动的多样性和全面性注意的不够;一些地区在供应商的选择上存在着较明显的地方歧视政策;一些地方财政部门对采购机关与供应商的具体商业活动干涉过多;一些地方财政部门与有关部门的关系还有待完善。

    自从今年4月份财政部《暂行办法》下发后,各地财政部门在总结1998年政府采购试点工作的基础上,为进一步开展政府采购试点进行了大量的工作。如上海、深圳等地在全面总结试点经验的基础上,比较系统的制定了有关的法规和相关的配套办法,政府采购工作已系统地展开。河北、辽宁、北京等地对政府采购工作的框架、原则和基本方法作了初步的规范,政府采购工作进入全面试点阶段。湖北、甘肃等地在总结个案尝试和学习各地经验之后,纷纷制定具体办法,正式启动政府采购试点工作。另外,国务院机关事务管理局、民政部、卫生部、计生委已经或正在组织按规范程序和方法进行政府采购方面的个案尝试工作。

    下一步政府采购试点工作应注意以下几个方面。首先,要继续坚持先易后难,循序渐进的工作原则。试点工作必须从简单的标准商品采购开始做起,逐步扩大范围,由简单商品扩大到复杂商品,由货物采购扩大到工程采购,最后扩大到无形服务领域。在政府采购领域中,无形服务采购的难度最大。无形服务属于软科学范畴,技术指标很难确定,即使在国际上目前也还没有找到行之有效的方法,需要我们积极探索。

    第二,尝试采购卡制度,加强小额(零散)采购的管理。政府采购管理是对所有政府采购行为的管理,对大额采购的管理办法,是通过逐步扩大并严格执行竞争性招标和邀请招标范围来实现的,对小额采购是通过建立采购卡制度来实现的。采购卡,是财政部门核发给采购机关的一种信用卡。采购卡中的资金额度可以是以采购机关一年里小额采购的预算金额来核定,也可以按项目预算核定,如纸张、招待费等。采购卡必须由指定人员持有。在西方国家,结算网络比较健全,采购卡一经使用,就会通过银行反映到国库,尽管如此,各采购机关也必须按月向财政部门提交采购卡使用情况的报告,包括采购的时间、物品名称、数量、单价等。我国的资金结算网络还不发达,但可以逐步建立采购卡制度,特别是在城市地区,财政部门可以将采购机关采购经费的一定比例划入采购卡,持卡到经财政部门招标确定的商场采购某些商品。定点持卡采购享受的优惠,就是节约的资金。通过竞争性和邀请招标范围的逐步扩大,限额的下降与采购卡制度相结合,将会对政府采购行为进行全面的规范。

    第三,逐步建立政府采购电子贸易系统。政府采购电子贸易系统是国际上比较流行的利用计算机网络发布政府采购信息并进行网上交易的一种现代化的采购方式,实行这种采购方式,只要将本国的网络与国际网络连接,就可以进行国际性招标,供应商的投标文件也可以通过网络进达。建立政府采购的电子贸易系统,可以打破空间限制,节省时间,减少人力和费用,同时,还可以实现无纸化办公,节约大量的纸张费用。美国联邦政府实行政府采购电子贸易后,每年节约的纸张费用可达几十亿美元。目前,我国建立政府采购电子贸易系统的条件正在逐步完备,计算机已被广泛使用,政府上网工程正在建设之中,我们将在适当时机制定政府采购电子贸易系统管理办法,规定政府采购信息在专门的网页上发布,促使企业与之连接,建立起覆盖全国的网络。在全国性网络设有建立之前,各地区可以进行这方面的尝试。

     第四,建立专家库。政府采购涉及到财政政策、产业政策、贸易政策、预(决)算、招标、建筑、科技、法津、技术监督等方面的工作,任何个人都不可能成为一个全能的人才,必须得到专家的协助。建立专家库的途径很多,一是请有关部门推荐;二是从招标机构的专家库中选择。很多招标机构经过10多年的积累,建立了包含各方面专家的专家网络;三是采购机关可以从已开展的采购工作中发现一批人才。入选专家库的专家,必须按一定的标准进行评审。采购机关和中介组织需要专家时,以随机方式抽选。

    为了使财政系统人员适应开展上述工作的需要,我们将组织一些国际、国内流活动,有针对性地开展培训活动,培养一批我国的政府采购管理人员和专业人员。

    七、配套改革
    政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸,它的实施需要相应的内部和外部条件,从财政系统来说,它需要改变现行的预算管理机制。

    (一)改进预算监督。实行政府采购制度以后,财政监督将由价值形态向实物形态延伸,这将意味着财政部门的工作领域将要拓宽,财政部门干部的知识结构也要作相应的调整和改进,既要懂政策、又要懂得基本商品(服务)知识,还要了解市场。只有这样才能真正做好事前、事中和事后全方位监督。

    (二)改革现行行政、事业单位的会计管理体系和具位操作方法。现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法,是按国家机构的设置、运行机制和经费领报关系确定的。一般分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三种。这些构成了各级政府会计的核算网络。每年预算一经批准,财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费,年度终了后,又层层上报经费使用情况,汇编决算。实行政府采购制度后,财政部门可以不再简单按预算拨付经费,而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付采购资金。由于采购交出采取直接付款形式,支出的决算也不需再层层上报,财政总会计可以根据支出数直接办理决算。

    但是,在实行政府采购制度的开始阶段和今后的相当时间内,各单位预算支出中,一部分如设备购置等可以按同金额通过直接支付方式实现,另一部分如人员工资等仍将由各部门(单位)办理,这样,客观上将长期并存预算经费的层层下拨和直接支付两种方式。根据这一现状,行政、事业单位的会计制度,在不改变现行核算方式的前提下,要明确允许直接支付方式并规范核算的具体方法。财政总预算会计帐户也要作相应的调整,要开设一个专门的帐户,用于核算各部门(单位)经核准用于政府采购的支出预算。

    (三)完善国家金库制度。实行政府采购制度后,国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索改革的国库集中支付的管理方式是一致的。

    八、存在问题
    政府采购制度是一个新事物,尽管我国已经开展了试点活动,但仍存在许多问题需要社会各界共同研究和探索,为尽快建立既与国际惯例基本接轨又具有中国特色的政府采购制度提供理论指导。

    (一)关于管理体制问题

    单纯从支出管理而言,政府采购管理应该是分级管理,但政府采购制度远远超出了财政管理范畴,它实际是财政政策与贸易政策和产业政策的连接点,在我国这样一个单一制国家里,如何科学地界定中央与地方的政府采购管理体制,很多方面需要研究。目前亟需研究解决的主要问题有:

    1.政府采购信息媒体的确定、供应商准入政府采购市场的资格审核、社会中介组织代理政府采购业务的资格审核等,是实行分级管理还是统一管理?

      2.政府采购的投诉处理在中央和地方如何分工?由中央和地方共同安排资金的采购项目如何管理?

      3.集中采购机关如何设置问题,是作为行政单位还作为事业单位,中央集中采购机关与地方集中采购机关的关系问题,也需要界定。

    (二)关于操作性问题

    目前,政府采购工作还不能全面开展,有多方面的原因,其中,采购工作中的一些技术关还没有突破是制约因素之一。有些技术国内已经在一定程度上使用,但没有总结和推广,如招标文件的编制,这些方面的问题比较容易解决,但还有些技术问题需要进一步研究。主要有:

    1.评标方法的选择和应用。政府采购的公平、公正原则,在很大程度上是通过选择科学的评标方法来体现的,我国现行的评标方法主要是借鉴部分世行的做法,根据中国情况作了一定改进,但是,考虑到我国供应商今后也要到国外去竞争政府采购合同,仍需要全面学习、研究并运用国际上通行的评标方法。

    2.政府采购合同条款的特殊性。政府采购合同与民用合同不尽相同,到底存在哪些区别还有待于研究,要逐步将政府采购合同的特殊条款提炼出来,供合同签订时参考。

    3.采购技巧的开发。政府采购不是一种简单的交易行为,其中包含着大量的商业技巧。例如,如何诱导充分竞争,探索简明且行之有效采购方式等。

    4.采购风险的预防和补救。采购风险,总的来说,就是采购结果未达到预期目标,其表现形式有:招标时没有投标人响应,全部废标,合同执行中出现预算大幅度增加或减少,履约纠纷,等等。采购风险在国外是经常发生的,我国在有些地方已经发生这些现象,不可掉以轻心,凡事预则立,不预则废。

    (三)关于政策性问题

    政府采购之所以具有广泛的影响力,在于其政策性非常强,这对我国来说还非常陌生,需要进行积极的探索。

    1.政府采购手段的灵活运用。政府采购的规模庞大,对社会政治、经济能够产生广泛的影响,如何利用政府采购手段来实现多种政府目标尚需研究。例如调节国民经济运行,支持企业发展,平衡地区差别,推动科学研究,维护生产和消费者的利益,保护环境,促进就业等。

    2.发挥政府采购手段保护我国国内企业。利用政府采购手段保护国内企业是国际上通行的做法,我国《暂行办法》中也有类似的要求,但这些要求的具体实施措施还有待于进一步研究,很现实的问题有:国内企业的界定,国内产品的界定,补偿贸易的运用,如何利用法律充分保护国内工业企业等。"

      3.消除行业垄断和地区保护。充分竞争是政府采购制度的基石,受计划经济的影响,我国存在许多影响歧视性因素。如某些产品的企业最低价,某些行业的垄断经营,某些行业对一些设备的配置、验收标准,地区市场的保护等,这些情况都影响了政府采购的充分竞争。

    (四)关于政府采购市场开放的对策问题

    我国政府采购市场面临开放的压力,政府采购市场开放既是机会,又是挑战,但到底会给我国带来哪些机会,我们又会面临哪些挑战,一方面必须对关贸协定直到世贸组织有关政府采购的规定进行研究,同时需要全面了解有关国家和其他国际经济组织的政府采购规则和实务;还需要摸清家底,在此基础上研究提出我国政府采购市场开放应采取哪些对应措施。

    九、创新我国政府采购制度的基本构想
    (一)创新政府采购制度的目标

    1.加强支出管理,提高资金使用效率。政府采购支出数额巨大,如果不进行有效管理,会造成公共支出的严重浪费。通过创新政府采购制度,加强采购支出管理,可增加财政资金效用。

    2.强化宏观调控手段。政府通过调整采购总规模,调节国民经济的运行状况,政府还可以通过调整采购结构,达到调整产业结构的目的。

    3.保护民族产业。国家通过立法,强制要求政府采购购买本国产品,以实现保 护民族产业的目标。

    (二)创新我国政府采购制度的原则

    1.公开、公平、公正的原则。其基本要求是:政府采购过程,必须向社会公开;不得对供应人采取歧视政策和搞地区封锁;采购人与供应人在采购过程中处于平等地位;必须严格依照法律规定的程序进行采购。

    2.效益原则。政府在从事采购活动的时候必须讲求经济和社会效益,其突出表现就是要求政府采购应当采用竞争的方式,通过竞争使财政性资金的使用效益最大化。

    3.维护社会公众利益原则。财政性资金属公共资财,其使用必须符合社会公众的利益。首先,财政性资金在使用方向上要把社会公众的利益放在首位,要加大对公共事业的投入;其次,政府在采购日常用品时应当有利于增进公共福利,注重社会效益。

    4.不得超标准采购的原则。政府在资金的使用上必须坚持艰苦朴素、勤俭节约的原则。因此,必须对采购的物资和服务通过制定标准来加以控制,树立人民政府勤政、廉洁的形象。

    5.依计划进行采购的原则。按计划进行采购是世界各国的通行做法。依计划进行采购,可以有效地提高财政性资金的使用效益,降低采购成本,避免盲目采购。

    6.接受社会监督的原则。政府采购计划、采购过程和采购结构必须对社会公开,任何组织和个人有权对政府采购中的违法行为进行检举和控告。

    (三)创新我国政府采购制度的基本框架

    1.界定政府采购制度的适用范围

    从采购主体看,我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位。

    从采购资金的性质看,所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目,除涉及国家安全和另有规定外,均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括:各级财政预算安排的资金,需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入,国内外贷款、捐赠款,各级政府规定的其他资金。

    2.选择政府采购模式

    从我国的实际情况来看,推行政府采购制度,其采购模式的选择宜采用集中和分散并以集中为主的模式。

    3.明确政府采购的方式

     政府采购方式可分为两大类:招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看,应选择以竞争性招标采购方式为主,其他采购方式相配合。

   4.设置政府采购机构

    (1)设立政府采购管理机构。应设立各级政府的政府采购委员会,主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和监督执行。该机构可以不专门设置,只是由有关部门参与的协调性机构。借鉴国际经验,考虑政府采购管理业务性比较强、资金拨付量大、需要体现政府意图的特点,可考虑将其常设机构设在财政部门(称作政府采购管理办公室)。其主要职责是:制定政府采购支出政策、下达采购计划、采购预算审查、批准和拨付采购款、制定采购规章和各项制度、协调有关部门的关系。

    (2)设置政府采购事务机构。根据我国国情,成立专门的政府采购中心,其性质属于非盈利性事业法人,隶属于各级政府,接受财政部门的业务指导与监督。其主要职责是组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务;统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务;承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购;对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。

    政府采购中心与政府采购管理机构的关系是一级委托代理关系,也可以直接受理各个部门或单位的委托进行直接采购活动。由于受到具体采购商品(劳务)和工程技术因素的限制,该中心还可以进行二级委托,如委托专业中介机构从事具体的采购事宜。

    5.构建政府采购的监督

    关于政府采购监督机制的构建,可考虑设置三重监督机制:第一层为各级财政部门的监督,侧重于对采购资金的使用进行监督,因为各级财政部门对政府采购的计划安排和执行最熟悉;第二层为各级监察、审计的监督,侧重于事后监督;第三层为社会舆论监督,旨在发挥新闻媒体的传播作用。

    6.创新政府采购制度的配套改革

    (1)改革财政专项预算资金的拨付管理制度,建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中的一部分专门用于单位或部门的设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金,按价值管理和实物管理相结合的办法在总预算中单独编制,不再搞条块分割,而应"政府采购专户"由政府采购中心按财政批准的政府采购计划统一运作。

    (2)改革现行总预算会计制度,使之与政府采购制度相适应。现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费。实行政府采购制度后,财政部门不再简单地按预算拨付经费,应当允许按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供应商拨付货款(支出),或在总预算中将采购资金划拨转政府采购中心支出,减少资金流动的中间环节。由于这部分支出采取直接付款形式,支出的决策也不需层层上报,财政总会计可根据支出数额直接办理决算。

    (3)改革现行国家金库制度。实行政府采购制度后,国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式,并制定相应的操作办法,这种方式与正在探索改革的国库单一账户的管理方式能够吻合。


参考文献:



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11.张弘力:《中国财经报》,1999年6月5 。
来源:作者:王金祥

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