袁连生:公共教育财政的阳光何时普照农民工子女

中国教育装备采购网2011-06-01 10:05围观149次我要分享

  进城农民工子女的义务教育具有跨区域、全国性准公共产品的属性。中央政府制定的由流入地政府承担管理和经费责任的政策,导致各种地方模式的出现和最终责任下移到区县政府。区县政府规避经费负担和公办学校的自利行为,使农民工子女进入公办学校面临很多困难。

  现行政策存在设计不完善、效果不理想的问题。应该建立中央和地方共同分担、省市政府为主的经费负担体制,规范公办学校的农民工子女入学、收费和资助制度,建立对农民工子女学校的财政投入机制,尽早形成政府出资、全体农民工子女享受免费义务教育的经费保障制度。

  农民工子女义务教育经费问题没有得到很好解决,是中国义务教育财政制度最为薄弱的部分。

  2005 年,全国以农民工子女为主的义务教育学龄流动儿童达到1126 万人。近年上海、北京和深圳等大城市,流动儿童占义务教育阶段学生数的30%以上,农民工子女义务教育已经并将长期成为城市义务教育的重要组成部分。但迄今为止,农民工子女义务教育的经费负担还没有形成规范有效的政策。

  谁来负担农民工子女义务教育经费?

  据2005 年全国1%人口抽样调查,全国6~14 岁学龄儿童约1126 万人,其中跨省流动占36.2%,省内跨县流动占32.1%,县内流动占31.7%。虽然有一部分流动儿童会长期留在城市,但相当一部分还将回到户籍所在地或流动到其他地区。在这个背景下,我国农民工子女的义务教育带有更多的跨区域、全国性准公共产品的属性,其相比一般儿童的义务教育具有更大的公共性,政府应承担更大的财政责任,更应该建立各级政府共同分担的经费保障机制。

  上世纪90 年代中期,进城农民工子女义务教育困难的现象日益突出,中央政府发布了一系列文件,试图解决这些问题。

  1998 年3 月,国家教委和公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂行办法》。明确提出要以公办学校为主接纳流动儿童接受义务教育,形成了以流入地政府管理为主,以公办学校接纳为主的“两为主”政策。“两为主”政策将流动儿童义务教育的管理责任下放到了地方政府,但没有涉及政府的教育经费责任。

  2003 年9 月,国务院办公厅转发的教育部等六部委制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,是第一份专门针对农民工子女义务教育进行比较全面的政策规定的文件。除了重申“两为主”政策以外,还提出了建立农民工子女义务教育经费筹措保障机制,流入地政府负责提供经费解决农民工子女就学问题的政策。

  此后国务院两度发文重申和补充了地方政府为主负担农民工子女义务教育经费的政策。但是,尽管中央政府明确了流入地政府的经费负担责任,却没有规定自身的财政责任,也没有明确各级地方政府的责任。中央政府这种推卸自身责任的半模糊政策,为地方政府的各自为政和卸责留下了很大空间。

  现行经费负担政策不完善

  首先,中央政策除了“两为主”和经费负担责任下放外,没有明确提出农民工子女义务教育财政政策的目标。

  “两为主”政策主要是对入学方式和管理责任的规定,不是农民工子女义务教育政策的目标。《义务教育法》规定的为非户籍儿童提供平等的义务教育条件,才是农民工子女义务教育政策的目标,也是财政政策的目标。

  但中央现有的农民工子女义务教育经费负担政策,并没有明确提出这一目标。导致不少地方政府将“两为主”作为目标,以为做到了“两为主”,农民工子女义务教育问题就解决了。

  其次,区县承担主要经费责任不合理。

  在现行的分税制财政收入体制下,农民工为城市创造的包括税收在内的经济利益,更多是全市范围共享。农民工进城所推动的经济增长和社会进步,则更多是全省、全国共享的成果。但现行的义务教育财政体制,城市公办学校的经费主要由区县政府负担。因此,对于区县政府来说,农民工带来的利益没有全部得到,但其子女的义务教育经费却要全部负担,是一种净收益为负的制度安排。

  这种利益格局必然导致区县政府尽可能推卸自己的责任,通过不建造或少建造新的学校接纳农民工子女,通过设置准入条件提高农民工子女进入公办学校的门槛,通过不给或少给农民工子女学校提供财政补助,以减轻自己的财政负担。

  其三,公办学校招收农民工子女的自由裁量权过大。

  公办学校资源的不足和地方政府的高准入条件,已经使农民工子女在公办学校就读遇到很多困难,政府给予公办学校是否接收农民工子女的自由裁量权,又加大了农民工子女进入公办学校就读的难度和成本。

  在现行的学校治理结构下,公办学校可以进行创收活动,可以用创收的收入作为教职工的津贴和补贴。在招生上的自由裁量权,是中小学校创收的优越条件。农民工在向公办学校申请入学时,对于政府规定的准入条件和学校是否有学位往往并不知情,学校有充分的自由来决定是否接收农民工子女的入学申请。在自身利益驱动下,公办中小学校会对农民工子女的入学申请或正常接收或拒绝或在收取各种名目的赞助费、捐资助学费后再接收,给农民工子女进入公办学校带来更大的难度和成本,导致大量农民工子女被公办学校排斥在外。

  因此,现有经费负担政策造成了农民工子女义务教育一系列困窘现状,农民工子女进公办学校难,农民工子女学校条件差,农民工子女的教育权利没有得到保障……

  作为中国公民的农民工子女,享有《宪法》、《教育法》和《义务教育法》等法律中规定的平等教育权。但几乎所有的城市都对农民工子女就读公办学校设置限制条件,要求提供多种证明。很多城市只有部分公办学校向农民工子女开放,且一般都是办学条件较差的公办学校。农民工子女即使进入了公办学校,也不能获得同等待遇。农民工子女进入城市公办学校需要额外交费,不能平等享受免费待遇,如《广东省城镇免费义务教育实施办法》规定,免费的对象限于广东省户籍非农户学生,明确排斥了农民工子女。

  教育财政政策改革势在必行

  首先要明确的是,农民工子女义务教育的全国性跨区域准公共产品的性质,要求从中央到区县的各级政府都应该分担其经费。因此,应该区分跨省和省内流动的农民工子女,建立相应的各级政府共同分担、以省市政府为主的农民工子女义务教育经费的负担体制。

  跨省流动到非直辖市的农民工子女的义务教育经费,应该由中央、省、市和区县四级政府分担。具体分担模式可以由各级政府协商确定,但应该以省级政府为主。

  跨省流动到直辖市的农民工子女的义务教育经费,应该由中央、直辖市和区县三级政府分担,以直辖市政府为主。

  在省内跨市和区县流动的农民工子女的义务教育经费,应该由省、市和区县三级政府负担,以省级政府为主。

  在直辖市内跨区县流动的农民工子女的义务教育经费,应该由市和区县政府共同分担,以市级政府为主。

  省和直辖市政府承担主要经费责任,既是农民工子女义务教育跨区域准公共产品的属性使然,也是义务教育法提出义务教育经费省级统筹的要求。

  其次,应该落实将农民工子女义务教育纳入城市社会经济发展规划的政策,通过增加公办学校供给、简化公办学校准入条件、规范公办学校的管理和收费来完善以公办学校为主的政策,扩大公办学校接纳农民工子女的数量,增加农民工子女平等接受义务教育的机会。

  应该看到,我国城市化进程将长期持续,农民工还将大量进入并长期居住城市,需要在城市接受义务教育的农民工子女将继续增加。在许多城市,特别是农民工聚集的广州、深圳、东莞等城市,即使加快公办学校的新建和开办,很长时期还将难以完全满足农民工子女的需求,农民工子女学校在很长一段时期内将继续存在。

  农民工送子女到农民工子女学校就读,主要是政府无法在公办学校为其提供教育机会的结果,是一种无奈的选择,而不是择校。如果不对农民工子女学校的学生提供财政支持,政府就没有履行《义务教育法》规定的为适龄儿童提供平等接受义务教育机会的义务。

  所以,政府有责任建立农民工子女学校的财政投入机制,为最弱势的农民工子女义务教育提供经费,改善其教育条件,减轻其教育负担。

  建立对以营利为目的农民工子女学校的财政投入机制,在理论上和实践中将面临很多问题。应该明确,建立农民工子女学校财政投入机制的目标,是对农民工子女提供免费义务教育,保障其接受的教育达到国家要求的质量标准。农民工子女学校财政投入机制要解决的主要问题,是财政资金能真正用于农民工子女的教育,不被办学者侵吞,但又要使办学者或管理者有继续办学的积极性。

  建立各级政府共同分担、以省和市级政府为主的农民工子女义务教育经费保障制度,规范公办学校的农民工子女入学、收费和资助制度,建立农民工子女学校的财政投入机制,是改革和完善农民工子女义务教育财政政策的必要举措,也是将公共财政的阳光普照农民工子女义务教育的必要条件。随着社会公正、教育公平的理念得到了越来越广泛的认同,并正在逐步变成政策与行动,可以相信,在不远的将来,农民工子女在城市的蓝天下将普遍享受到真正的免费义务教育。

袁连生 北京师范大学经济与工商管理学院教授

来源:科学时报

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