幼教集团化易形成垄断风险 或阻碍适宜标准实施

中国教育装备采购网2011-11-19 00:39围观98次我要分享

  2008年,澳大利亚上市幼教集团——ABC教育集团宣布破产,导致10万多幼儿无处入托,1万6千多名教职工失业,一度造成严重的社会混乱,联邦政府不得不拨款维持托幼中心的运行并四处寻找接收者。这一典型事例警示并提醒我们,幼教机构所有权的高度集中会形成垄断,而市场垄断则可能带来诸多危险。

  近10年来,集团化成了澳洲幼儿教育的重要特点。但这种情况出现的背景是什么?实际效果如何?这是我们在参考他国经验时必须重点考察的。为此,我们查阅了大批有关资料,力图更客观、全面地认识澳大利亚幼儿教育集团化问题。

  1990年以前,澳大利亚联邦政府的公共财政投入只投向公立幼教机构和非营利性私立幼教机构,非营利性幼教机构在澳大利亚幼儿幼教体系当中起到主导作用。但是,上世纪80年代以后,在新自由经济思想的影响下,同时,政府出于减少公共支出、增加入托名额、提高幼教质量、增强家长的选择性等方面的考虑,对幼儿教育政策进行了一系列调整。调整后的政策有两个重要变化,一是公共资金开始投向营利性的幼儿保育机构;二是“补贴家庭”取代“补贴机构”成为公共经费支持幼儿保育的主要渠道。

  政策转变使得澳洲幼教服务的供给主体发生了结构性变化:非营利性幼教机构的比例大幅下降,营利性机构的市场占有率不断增加。1991年至1996年,营利性幼教机构所提供的学位增加了233%,而非营利性幼教机构只增长了15%。2004-2005年度,营利性机构提供的幼儿保育服务已占到总量的71%。

  随着幼教私有化的加剧,集团化也成为澳大利亚幼儿教育机构的重要特点。2001年,澳大利亚第一家幼教集团——ABC教育集团在澳大利亚证券交易所上市。此后,全国涌现了多家上市的幼儿保育集团公司。这些公司通过上市获得了充足的资本,更加快速地扩展业务,逐渐垄断了澳洲的幼儿教育市场。ABC教育集团是其中一个典型代表。

  ABC教育集团创建于1988年,起初只是一个小型的营利性儿童保育中心,一些特殊的原因使之在10年里迅速扩张成为一个有一定规模的教育有限公司。2001年上市以后,ABC教育集团更是通过价格大战兼并了大批其他保育机构。倒闭之前,ABC集团在澳大利亚已经拥有1037个保育中心,占据全日托育市场25%的份额,每年从政府资助给家长的幼儿保育补贴中获得8850万美元经费,一度成为世界上最大的幼教集团。

  但是,表面繁荣的背后隐藏着巨额债务危机。由于扩张速度过快,公司的资金链出现严重断裂。2008年,ABC教育集团不得不宣布破产。ABC教育集团破产导致10万多幼儿无处入托,家长无法正常工作;1万6千多名教职工失业,一度造成严重的社会混乱。联邦政府不得不拨款维持托幼中心的运行并四处寻找接收者。

  ABC教育集团破产之前,澳大利亚幼儿教育集团化的问题就已引起了众多质疑。一些研究者通过考察发现,澳洲幼儿教育集团化和垄断地位的形成,造成了一系列问题:

  幼儿保育价格不断上涨。澳大利亚改变幼儿教育政策,允许营利性机构获得政府补助之后,保育费就开始大幅增长。以全天日托中心为例,从1991年到1999年,家长所负担的费用平均每年提高6.5%,涨幅达59%。2000年以后,随着幼教集团化趋势的增强,幼教市场成垄断态势,保育费上涨得更加厉害,增长速度远远超过其他商品。2002年到2007年间,连续5年年增长率超过10%,涨幅高达88%。尽管政府提供了一部分保育补贴,但价格仍然让许多家长难以承受,抗议声此起彼伏。幼儿保育费问题一度演变成了一个政治问题。为了保持社会稳定,联邦政府被迫不断增加保育补贴的额度。结果,一方面是政府不断加大对家庭幼儿保育费的补助,另一方面是保育价格不断螺旋式地继续上涨,这似乎成了一种恶性循环。

  教育质量得不到保证。虽然幼教集团不断宣扬自己是追求幼儿保教质量的,但事实并非如此。2005年的一项全国调查显示,保教质量最高的是非营利性社区儿童保教中心,其次是独立的私立托育中心,而幼教集团提供的服务质量最差,甚至没有为儿童提供足够的食物。研究者还发现,由于澳大利亚幼儿教育机构的准入标准是由各州政府自行规定的,于是,这些营利性幼教集团(如ABC教育集团)就集中在那些对机构质量要求较低的地方开设。它们常常通过削减工作时间、雇佣低资质的教师、减少更新设备和活动材料等方式来降低成本,提高经济效益。这些做法必然会损害保育质量,进而损害儿童身心发展。很多学者认为,追求经济利益与追求保教质量之间存在的矛盾几乎是不可避免。

  家长的选择权受到限制。澳大利亚政府调整幼教政策的理由之一是增加家长的选择权,但调查显示,家长的选择权并没因此而增加:40%左右的家长认为很难找到自己满意或适合的幼教机构,27%的家长反映支付不起保育费。而造成这种局面的一个重要原因恰恰就是幼教集团垄断地位的形成。例如,在一些地区,ABC教育集团的市场占有率甚至高达50%。因此,尽管超过一半的家长愿意选择政府或社区组织提供的幼儿保育服务,最不愿意选择那些营利性机构,但最后却不得不把孩子送到ABC集团的保育机构中去。

  公共资金成为举办者利润的重要来源。澳大利亚新南威尔士大学社会政策研究中心教授德博拉·布伦南指出,霍华德政府幼教政策的最大受益者可能是幼儿教育集团,特别是占据了垄断地位的幼教集团。这一点突出地体现在,公共财政成为澳大利亚营利性教育集团的重要利益来源。例如,从2001年到2005年短短几年内,ABC教育集团的税后收益就从330万美元涨到8100万美元。2006年,集团总裁已经成为澳大利亚40岁以下最富有的人,个人资产在2亿6千万美元。这笔巨大的经济收益却是由政府的公共财政支持的,政府对幼儿保育的补助占到了ABC教育公司收入的50%。

  学者对幼儿教育机构集团化的质疑和担忧还不止于此。布伦南教授认为,幼教集团可能以其强大的经济实力和垄断地位向政府施加压力,使其降低机构的认证标准,阻碍适宜标准的实施。有例为证:2003年,ABC教育集团就曾经公然挑战昆士兰州政府关于午餐和休息时间对教师要求的规定。澳大利亚全国儿童服务联合会指出,集团化还可能造成幼儿保育机构分布不均、影响其多样性、使得特殊儿童入托机会受限。还有学者认为,幼儿教育集团化使得人们更多考虑个人利益、经济效益等,从而损害了社会的核心价值理念,如公平、集体责任等。

  澳大利亚幼教集团化问题引起了世界范围的关注和讨论,特别是学前教育领域以市场化为导向的国家的重视。英国伦敦大学的教授彼得·莫斯指出,ABC教育集团这一典型事例可以警示并提醒我们思考幼教集团化的问题。他认为,ABC教育集团的教训表明,幼教机构所有权的高度集中会形成垄断,而市场垄断则可能带来诸多危险,特别是当这种垄断性幼教集团将儿童保育视为投机性投资,并与政府官员有某种“亲密关系”时,它会将公共经费化为私有。加拿大学者达赖尔和安德森则认为,从澳大利亚的教训可知,幼儿教育集团化绝不是解决服务质量和供给问题的办法,因为幼教集团是根据可能获得的利益来决定服务质量和供给范围的,因而不可能为促进教育公平而努力。

  澳大利幼儿教育集团化很难说是一种成功的经验,反倒是一个应该引以为戒的教训。从某种程度上说,没有权力寻租,营利性幼教机构的集团化、垄断化是不太可能的。而一旦出现这种垄断式营利性幼教集团,就可能出现保教质量下降、价格上涨、家长(尤其是低收入家长)选择受到限制、公共政策被利益集团挟持等问题,国家投向学前教育的公共资金就很难惠及公众,学前教育的公益性普惠性就难以保证,最终受害的将是儿童、国家和社会。(冯晓霞 刘颖 作者单位:北京师范大学教育学部)

来源:中国教育报责任编辑:于洋

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