义务教育面临“乡村弱 城镇挤”双重挑战

中国教育装备采购网2015-11-30 10:22围观9次我要分享

  教育部的义务教育专题评估显示,2014年全国九年义务教育巩固率已达92.6%,距离2015年93%的目标仅一步之遥。教育部基础教育一司司长王定华表示,义务教育已经完成了“全面普及的历史任务”,下一步的重点为“均衡发展、质量提升”。

  《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下称《纲要》)至今已实施五周年,教育部委托第三方对《纲要》的实施情况进行评估,并于11月26日发布了义务教育专题评估报告(下称“报告”)。

  根据《纲要》提出的目标,全国九年义务教育的巩固率在2015年要达到93%,报告显示,2014年其巩固率为92.6%,与2010年相比提升了5.1个百分点;但是,自2012年国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(下称《意见》)以来,纳入县域义务教育均衡发展的2912个行政区划单位中,仅有占比38.6%的1124个单位通过了评估认定,这与《意见》中提出的2015年达到65%的目标仍有一定距离。

  王定华表示,城镇化进程使得义务教育阶段学生的城乡流动不断加快,户籍制度改革、计划生育政策调整等措施,也给义务教育带来挑战,“促进公平与提高质量”是今后改革和发展的两大主题。

  随迁子女入学难度不降反升

  据王定华介绍,由于城镇化的高速发展,目前在城镇就读的学生比例达到了73%,已经比55%的常住人口城镇化率高出18个百分点,义务教育阶段学生的城乡流动速度加快。

  由此产生了数量巨大的随迁子女和留守儿童。教育部基础教育一司副司长杜柯伟曾介绍,截止到2013年,全国义务教育阶段的随迁子女一共是1277万人,占义务教育学生总数的9.3%。在2015年的农村留守儿童教育关爱工作座谈会上,教育部有关负责人曾说,2014年全国义务教育阶段的农村留守儿童数量为2075.4万。

  为此,教育部提出了“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策,并提出通过“推动流入地政府出资购买民办学校学额”的方案,以保障随迁子女入学。报告显示,随迁子女在公办小学的就读比例为78.5%,在公办初中就读的比例为82.3%,政府为随迁子女购买民办学校学位的数量,在2014年达124.6万个,约占随迁子女人数的10%。

  但实际情况并不如统计数字那样乐观。21世纪教育研究院院长杨东平曾在2015年教育公益组织年上说,随迁子女接受义务教育的质量“分布很不均衡,仍然有200多万流动儿童在质量比较低的打工子弟学校学习”。

  更令人担忧的是,随着“特大城市严控人口”被明文写入相关文件,“教育控人”被作为特大城市人口控制政策,此前对随迁子女的教育政策出现了严重逆转,许多城市纷纷提高非户籍学童的就读门槛。随迁子女就读公办学校,面临的阻碍更难逾越。

  以北京为例,2014年,若非京籍适龄儿童要申请在北京接受义务教育,家长需提供“在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地出具的在无监护条件证明”(俗称“五证”),此外,部分区县还提出了更为严格的审核要求。

  此外,在北京由民间自发建立的、为随迁子女提供受教育机会的打工子弟学校,近年间也被大量拆迁、关停。部分农民工迫于无奈带孩子回乡就读,成为了“留守妇女”和“留守丈夫”;但据北京大学中国教育财政科学研究所博士宋映泉主持的一项长达5年的跟踪调研显示,超过7成的流动儿童学生在失学后仍继续留在北京,且该比例还有上升的趋势。

  “乡村弱”和“城镇挤”的双重挑战

  此次教育部的义务教育专题评估总负责人、西南大学教授宋乃庆介绍说,高速城镇化造成了两大问题,包括:城镇教育资源紧张、尤其是中西部地区县镇,大班额问题突出;但在农村,却存在教育资源闲置的问题。王定华将这种现象总结为“乡村弱”“城镇挤”,提出要通过统筹城乡义务教育发展,推进城乡一体化发展,“把乡村教育做强,把城镇教育做大”。

  据杨东平介绍,大班额问题在某些地区已达到“令人震惊”的程度。例如在河南信阳、周口地区,部分小学、初中的最大班额竟高达150人,“所有空间全部填满,甚至有学生只能站着上课。”杨东平说,“这样的大班额已经没有教育质量可言,最突出的就是安全问题。”

  教育部副部长刘利民在2014年的一场发布会上也指出,目前西部地区的班额,“有些班级超过55人,甚至超过65人的也很多。所以我们第一步,今年就先走一步,把65人的规模定下来,余下两年,我们要把班额降到55人以内”。

  杨东平则担心,政府一味强调做大城镇教育,将教育资源进一步向城市倾斜,在城区建更多的学校以缓解大班额,可能将造成新一轮更大规模、更大程度的撤点并校,进一步推动农村学校进城,最终使农村教育消失。

  “难道农村教育的现代化,就是要消灭农村教育吗?”杨东平反问。他认为,要应对城镇化对教育的挑战,需要农村和城市“同时做出回应”,通过建设好农村学校,使农村学生就近入学,来解决城区的大班额问题。“促进城乡教育协调发展,这是治本之道。”杨东平说。

  2014年起,教育部启动了改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的“薄改计划”,提出“保基本、补短板”,在3到5年内改善改善贫困地区薄弱学校基本办学条件的目标。杨东平认为,这一“底部攻坚”的任务难度颇大。

  据刘利民介绍,当前,在全国贫困地区的1100个县份,义务教育薄弱学校占了全体的40%,隶属于这些学校的学生占全国总数的33%。

  杨东平认为,解决流动儿童和留守儿童的受教问题,需要制度创新。改善农村寄宿制学校、农村小规模学校建设都应受到关注,“不能因为它的规模小、位置偏远,就想方设法取消它”。

  教育经费投入呈“中部塌陷”

  评估报告显示,义务教育经费投入总体不足,且在不同地域经费的投入比较上,呈现“中部塌陷”。数据显示,2014年,全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4.15%,这一比例不仅与世界平均水平存在一定差距——据经合组织统计,2005年经合组织中的28国该比例平均已达为5%;与中国自身相比,2014年财政性教育经费仅占国内生产总值4.15%的纪录,也低于2012年的4.28%和2013年的4.3%。

  此外,宋乃庆在调研中还发现,近5年来中部地区的教育经费投入出现“塌陷”,中部教育经费不仅低于东部地区,甚至低于西部地区。以小学为例,2013年中部地区小学的生均预算中,事业性教育经费支出比东部地区低2460元,甚至比西部地区还低出1408元。

  华中师范大学教育学院的雷万鹏等学者曾撰文指出,“以县为主”的低重心义务教育财政体制,和中央转移支付方面的“高不成、低不就”,是造成“中部塌陷”的重要原因。

  雷万鹏认为,中央财政的教育转移支付制度对西部地区有优先,东部地区则有足够的本地财力,相比之下,中部地区的自身财政水平有限,且转移支付收益较少,导致了中部地区财力薄弱的区县“对义务教育的投入举步维艰”。

  对此,宋乃庆建议,今后要加大对中部地区义务教育的投入,逐步尝试在中西部地区分省实施差别化的投入政策;王定华也提出,要落实义务教育经费省级统筹的政策,逐步完善省以下的财政支付体系。

  此外,王定华还在介绍下一步的工作思路时,再次重申“统筹城乡义务教育发展”的方向。日前,国务院常务会议决定,建立统一的城乡义务教育经费保障机制:由国家统一确定生均公用经费的基准定额,对城乡义务教育学校(含民办学校)都按照不低于定额的标准给予补助。这样一来,城乡学生都可以获得统一的基本福利。

  但在宋映泉等学者看来,义务教育的经费责任究竟应以地方为主、还是中央为主,以及如何避免因央地利益拉锯而剥夺居民福利?仍是需要进一步考虑的问题。

来源:财新网责任编辑:黄磊

相关阅读