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  • 北京市属高校科研经费管理的问题和对策思考

    中国教育装备采购网2017-08-24 14:44围观145次我要分享我要投稿

      近期,不少文章和一些管理者将科研经费管理不规范的症结聚焦在高校内部的会计核算和执行财经纪律上,但这一观点有失偏颇。通过对市属高校各类科研经费出现的问题及其产生的原因进行分析,不难发现要想加强市属高校科研经费管理,必须率先在科研体制健全与制度完善,厘清各科研主体间的责、权、利和科研经费绩效考评上做足功课。

      北京市属高校科研经费管理的问题和成因分析

      1.科研生态亟须涵养,科研经费管理“先天不足”

      一是市属高校内部科研管理弱化,管理制度滞后且缺乏系统性。一直以来,市属高校科研生态环境缺乏体制上的动力或“土壤”;从校内管理部门看,大多市属高校科研经费的争取都有一个从自发到自觉的过程,科研处亦是顺势而生。不少恢复高考时重建的学校,科研处比教务处、财务处甚至后勤处设置要晚,对科研人员、科研项目、科研经费以及科研成果管理及转化等环节更在逐步健全之中。科研项目的取得与科研经费的到账有必然的因果关系,但对市属高校来说,科研经费到账才是科研项目取得的标志。最初取得项目的随机性和科研管理部门的被动性为一段时期科研经费管理问题频出埋下伏笔。现在反思,科研经费管理无法替代科研管理,而科研管理是一个系统工程,要有明确的管理架构作支撑,以协调指导科研、财务、资产、审计等管理部门,以及调动院系、项目负责人和学生分工协作、齐抓共管。

      二是内部管理制度设计存在缺陷,科研经费管理联动机制弱化。目前,市属高校发展的中心词多集中于“质量提高”和“内涵发展”,“内涵发展”是为质量提高作出的战略安排,而“质量提高”是有标准和标志性成果的—社会上已把科研经费总量作为办学实力和大学排名的重要指标,这使市属高校有了片面追求科研项目和经费总量的动力,重视项目和经费的争取,轻视项目执行和经费使用的过程监管,导致管理部门与科研人员在出现矛盾时“高抬贵手”。在此氛围下,健全校内科研管理制度和相关匹配制度的自觉很难形成,上级主管部门、相关部门的制度真正成了“指导意见”,执行力不强在所难免。2012年12月底,教育部等部委联合要求的“三位一体”科研经费管理体制,因相关各方认识不到位,责任难落实,科研经费管理制度所期待的联动效应很难体现。

      三是科研经费来源的多渠道和评价的多层次,造成了科研经费管理的缺位、错位,进一步放大了市属高校内部科研管理问题。市属高校科研经费有两方面来源:科研经费拨款和科研事业收入。科研经费拨款是指高校从有关部委、基金委和政府部门等下达的科研项目经费,此类科研经费对市属高校来说相对较少,各自的项目管理办法和经费管理办法刚性十足。科研事业收入是指高校开展科研及成果转化取得的收入,包括科技开发与协作收入、科技咨询收入等,这类经费是市属高校科研经费的主要组成。通过分析不难发现其具有经费渠道多、管理部门多、管理制度多的特点,而管理部门、管理制度和成果、经费评价的多层次,项目发布、检查和审计的高频度,难免造成校内科研经费管理的缺位、错位,在一定程度上助长个别人员利用其中的“缝隙”争取利益心态产生。

      2.科研各方责权利模糊,政出多门且不稳定,科研经费管理“后天失调”

      普通高校的科研关系比教学关系复杂得多,表面上看,科研项目关系方不仅超越了学校围墙,而且彼此间的关系也是多维度的。科研人员、学校和科研项目供方对其中的责、权、利的认知既不统一也不可控。从高校财务视角看,科研经费收支以加盖校章或校科研合同章的科研合同为依据,以学校科研管理制度和经费报销制度为规范。学校承担其法律责任和管理责任,项目负责人实际上是受学校委托指导、开展科研活动,并根据预算安排和研究工作量安排支出,包括为其团队成员诸如学生、评审专家等关联人员开支劳务。但从科研人员层面看,科研项目是“我”争取的,科研经费是“我的”,所以“别管我”的意识因“放水养鱼”政策和其他因素而根深蒂固。有些人还认为,项目经费到校金额,以及实验室技术包括各类成果,是彰显学校科学研究和服务社会能力的重要指标,是自己通过科研工作对学校作出的有别于教学工作的特殊贡献。笔者并不认为上述观点有错,只是强调其认识存在偏颇的地方,而原因大概如下:

      一是学校纵向课题、横向课题管理的错位、缺位导致的混乱,凸显出教师责任主体越位情形。除了前面提到的市属高校科研管理的特点,以及由此产生的管理部门、管理制度和成果、经费评价的多层次,项目发布、检查和审计的高频度,很大程度上造成了校内科研经费管理的缺位、错位。不少学校在科研制度设计中将横向、纵向科研管理办法单列,更显现科研管理政策的混乱。市属高校是以社会公益为目的,北京市教育委员会举办,接受财政全额拨款的普通高校和职业学校的统称。正是由于市属高校的这一性质,使得各学校虽属独立法人事业单位,但认同纵向科研管理权一直在政府方面,理论上项目负责人和学校作为法律主体享有权利和承担责任,而政府科技部门和教育主管部门负有的监督和检查权力一直属于无可争议的强势权力。例如:不允许在项目经费中列支在职人员经费、科研经费结余收回的政策;相对纵向科研,横向科研将项目负责人和学校与企业的一种契约关系体现的比较充分,项目委托方相对政府部门更尊重合同约定的经济法律关系和权利义务。但学校对此类科研项目及其成果的不可控或较被动,属实是一种管理上的缺位反映。

      二是科研成本及科研工作量的确认难度增大,且政策不明晰、不稳定,导致校内既有规则遭遇挑战。客观上,由于认识水平和客观条件的制约,各类科研成本中的直接成本、间接成本的确认和核算,越来越成为科研经费管理的主要矛盾。随着科技的发展和社会的进步,产品、技术的更新速度越来越快,留给管理者去认知继而确认其成本的时间越来越少。各市属高校标准化的科研经费管理办法最多体现的是校内各类科研的最大公约数,生命周期越来越短。

      其实,笔者认为解决的路径依然是政策突破和今后对科研人员科研思想、价值观上的引领教育问题,而不是制度的简单更新问题。目前,要突破的政策就是科研人员的科研工作量能否在科研经费中开支和增加开支比例。国家现行的科研管理办法大多规定对课题组成员中有工资收入的人员不准列支人员性费用,市属高校通行的做法是,纵向科研项目在间接费用中安排了绩效支出预算,横向科研项目采取做“加法式”的科研绩效奖励。科研工作量与教学工作量的确认、如何体现在薪酬之中,对教学、科研、社会工作量的权重和分值激励措施不同学院存在差异等,会使部分科研人员产生困惑,简单质疑校内政策,片面推崇道听途说的校外做法,为挑战校内管理制度和财务规则营造负面环境。

      3.高校科研经费绩效评价体系不健全

      从我国高校总体看,科技成果转化率比较低,投入产出比不协调,有意识上的问题—不少高校重视传统的科研经费总额的排名、三大检索科研论文的排名,而科技成果转化没有作为学校整体考核指标,不少高校也就缺乏这方面的自觉。此外,在重项目争取、轻项目管理的情况下,市属高校、科研人员和相关管理部门普遍缺乏科研经费使用效益评价的意识。目前,普通高校的科研经费绩效评价虽提到议事日程,但政策措施尚不健全,“宽进宽出”的局面不利于学校科研事业的发展以及科研人员科研修养的培育,同时也不利于市属高校科研管理和经费绩效的科学评价。

      北京市属高校加强科研经费管理的对策

      1.尊重高校科研工作规律,健全科研管理体制和管理制度

      在现代大学制度框架下,各市属高校要认真研究人才培养与教学、科研和服务社会的关系。按照市教委批复的“高校章程”,根据学校科研工作的实际特点,按照规定程序建立健全各校科研管理体制;在分析研判校内各类科研项目服务需求和管理重点的基础上,明确各级科研管理岗位及其责任和权利并将其固化到校内科研管理制度中,以确保各类人员在科研管理活动中的联动作用和科研活动顺利开展。

      2.厘清科研利益主体间关系,科学确认和计量科研成本

      科研管理的相关主体虽然多元,相互关系虽然复杂,但主要矛盾是清晰的—科研项目和成果是关键所在。与各利益主体中接触和服务科研项目、成果全过程最多的是学校,学校的作用至关重要,特别是为其行使科研管理权利和代为承担管理责任的校内科研处和相关管理部门的作用。

      一是学校要主动协调与政府、企业和社会团体间的关系。目前,学校面对的是简政放权的政府和主管单位的科研管理部门,以及在“大众创业,万众创新”环境下的生产企业、风投企业和社会团体等。一方面,要明确自身的法律主体地位和法律责任,积极主动协助项目负责人申请、管理项目,提供政策支持和项目所需的其他支持;另一方面,要研究对待上述单位的项目监督、成果验收,包括部分科研管理过程的“介入”。“平等互利、风险共担”是协调各方主体或关系人之间的主基调。此外,向政府、企业和社会团体提出有利于学校科研人员从事研究和成果转化的政策建议,如现阶段允许科研经费支付科研人员的人员费用等也是工作职责所在。

      二是学校要主动明晰学校与项目负责人、项目负责人所在院系间以及相关管理人员的关系。在健全的科研管理体制和管理制度的基础上,营造有利于科研人员争取项目和进行研究的学术生态环境的关键,是正确处理科研人员关注的校内相关约束和激励机制,以及正确处理学校与所在学院的教学、科研、考核的关系,并将关系固化进人事管理、财务管理、资产管理乃至相关各项管理制度或办法之中。

      科研成本的确认和计量研究既是市属高校科研经费管理的重要基础,又是财务核算工作和近期审计核查工作的重点所在。科研成本的确认和计量不是一件简单的技术工作,而是市属学校内涵发展、提高质量过程中的一项极具挑战性的综合管理工作。要做好这项工作,需要项目主体各方的参与,科研管理部门还要协调财务部门、资产管理部门、审计部门共同学习宣传各类科研项目相关的管理政策,有意识地引导科研人员树立目标责任意识、成本效益意识、法律规章意识。在可能的情况下,建议与学校人事部门研究科研工作量的考核和奖励办法,与相关部门共同推进科研经费绩效考核,与资产、后勤部门研究资源使用与补偿办法等,与财务、审计部门探讨加强科研经费管理和科研成本核算,完善相关会计基础和内部审计工作。

      3.加强市属高校科研经费绩效评价

      评价科研经费的绩效,既与科研经费的收入和支出有关,又和科研成果水平及其转化率等有关。前面提到的市属高校学校科研项目的管理部门、管理制度和成果、经费评价多层次等客观事实,使得其科研经费绩效评价具有综合性、复杂性等特点。在科研经费绩效评价的初始阶段,建议考虑以下三方面因素:一是考虑科研经费支出与项目的经济效益与社会效益相结合,单纯考虑经济效益,就会忽略科学研究的特殊性;单纯强调其社会性,又会背离科研目标和成本效益原则。二是研究科研经费支出的规范性和业务的真实性。三是注意评价的公允性和评价结果的使用。这里公允性是指科研经费绩效评价方法的科学、公正、透明及合法,而评价结果的运用,更多体现在营造引导科研人员珍爱事业、奉献科研、遵纪守法和不断创新的科研生态环境上。

    来源:《北京教育》杂志作者:张耘责任编辑:段河伟我要投稿
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