为实现对政府采购活动的有效监管,提高政府采购活动的规范性、可操作性、公平性和透明度,保护政府采购当事人的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,促进廉政建设,《政府采购法》对政府采购当事人的权利、义务和责任进行了规范和约束。但在政府采购的执法实践中,人们的认识并不完全一致。笔者认为,对法律条文的理解,既要综合考虑法律的完整意义,又要紧密结合我国现行体制的客观实际。
所谓政府采购当事人,就是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体,包括采购人、供应商和采购代理机构。采购人是买方,是购买和使用所购买货物、工程和服务的主体。我国《政府采购法》规定的采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。供应商就是卖方,是货物、工程和服务的提供者。《政府采购法》规定,供应商必须是法律规定的合格供应商。采购代理机构分为两种。一种是政府依法按照限制性原则、非强制性原则和独立设置原则设立的集中采购机构。它是非营利性事业单位,其业务有强制性的,也有非强制性的,主要是负责组织实施集中采购活动。另一种是指具备一定条件的招投标代理中介机构。其具备的条件主要有二,一是有省级以上有关政府部门授予的招投标代理资质,二是获得省级以上财政部门登记备案资格。采购代理机构的主要职能是为采购人提供采购代理服务,应当在采购人委托的事项和范围内开展工作。
采购人的权利、义务与责任
采购人的权利、义务、责任是与其所具有的特征分不开的。首先,采购人虽然是依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织,但从市场买卖双方平等交易出发,仍具有民事行为能力和法人资格,是独立享有民事权利和承担民事责任的法人组织,而且不需要办理法人登记。可见,采购人不同于一般企业法人,更不同于自然人。其次,采购人具有行政权力。采购人代表国家利益和社会公共利益,在采购活动中体现着国家意志和社会公共意志,不是个人消费,也不是企业消费,其采购权利的实施往往能够影响一个国家的产业政策发展。再次,采购人的决策具有政策性。采购人是为国家利益和社会公共利益服务的,这就决定了其决策应当体现集中性和政策性。在采购时必须兼顾各方面的利益,从全局出发体现政府采购的公平性和政策性,实现采购资源的优化。最后,采购人采购行为从筹划、决策和实施,都是一个集体决策过程,都要按规定程序进行,不允许有任何的随意性。
《政府采购法》以法律形式明确规定了采购人的正当合法权益,不仅是为了保护采购人的正当权益,而且也是对国家利益和社会公共利益的保障,有助于保证政府采购制度的实施。采购人的权利概括起来有以下若干方面:第一,有权按照自己履行职能的需要,提出采购需求。采购人为了履行职能,必然需要相应的货物、工程和服务。按照《政府采购法》的规定,凡是集中采购目录以内或者限额标准以上的采购,都需要统一编制采购预算,经审批后才能执行。因此,采购人对需要的货物、工程和服务的采购,并不完全由自己控制,而是按照政府财政部门规定的预算编制原则、方法和程序,在编制部门预算时,编制本部门的采购预算,详细确定需要的功能、数量、资金来源、供应时间等。预算批复后执行预算时,再详细编制采购计划。采购人对于满足自身履行职责与职能的合理需要,有权提出采购需求。第二,有权自己选择代理机构。《政府采购法》明确规定,采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。从理论上讲,采购是采购人的事情,不是监督管理部门的事情。监督管理部门的主要职责是制定规则并监督采购人在法定规则下自主采购,而不是将采购人的权利剥夺。采购人有权自己选择代理机构,不等于没有限制和监督,而是有条件要求的。这个条件要求,就是在统一规则下,在政府采购监督管理部门认定的合格采购代理机构中自主选择,超出这个范围是不允许的。维护采购人的权利,就有效地防止了监督管理部门干预政府采购活动中的商业行为。第三,有权按照采购需要与集中采购机构签署委托协议。《政府采购法》规定,列入集中采购目录的项目必须由集中采购机构负责组织实施。由于集中采购机构是代理机构,采购人就必须与集中采购机构签订代理委托协议。具体委托内容和事项应当由采购人根据实际情况,与集中采购机构协商确定,可以全面委托,也可以部分委托。第四,有权要求采购代理机构遵守委托协议约定,监督采购代理机构的采购活动。采购人将采购业务委托给采购代理机构(包括集中采购机构和招投标代理机构),在这期间有可能产生一些违背采购人利益和社会公共利益的问题。例如,采购代理机构采购的货物或服务不符合采购人的要求,或者不符合委托协议约定,或者质量差、成本高,甚至是采购代理人与供应商恶意串通获得了不正当利益并损害了采购人合法利益。因此,采购人在委托采购代理机构进行采购时,双方应该明确各自的权利、义务和责任等。当采购人发现采购代理机构有违约行为或自身利益受到损害时,有权依法予以追究。第五,有权审查政府采购供应商资格。《政府采购法》对采购人参与供应商资格审查的权利专门做了规定,即采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,根据法律规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。但需要注意的是,当采购人将采购事宜委托给采购代理机构以后,供应商的资格审查显然应该由采购代理机构来进行。第六,有权依法确定中标供应商。由于采购人根据采购的性质和数额不同,可以采取多种采购方式,且政府采购活动大部分是通过采购代理机构进行的,所以采购人可以在法律规定的范围内,依据预先制定的采购标准和规定,确定符合采购要求的优秀供应商。值得引起注意的是,在采购实践中,当出现集中采购机构的一次采购涉及多个采购人的采购对象时,究竟由谁来确定中标供应商,要看采购人对采购代理机构的依法委托事项。如果双方签订的委托代理协议中包括委托确定中标供应商的内容,采购代理机构也可以直接确定中标供应商。第七,有权签订采购合同并参与对供应商采购的履约验收。按照《政府采购法》的规定,政府采购合同是一种民事合同,适用《合同法》。因为采购人在进行交易时,不是社会的领导者和管理者,而是与其他社会主体一样,只是市场交易的一方,与卖方处于平等地位,用民事合同的方式来处理更符合政府采购当事人之间自愿、平等的关系。当然,采购人也可委托采购代理机构代表其与供应商签订采购合同,但需要提交采购人的授权委托书。履约验收是指采购人或采购代理机构依据采购合同对供应商采购进行的验收,是保证政府采购质量的关键环节。可以说,履约验收对采购人而言,是至关重要的。作为采购结果的使用者,自然有权参验收。《政府采购法》规定,采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。第八,有权对特殊项目实施部门集中采购。采购人需要的采购对象种类繁多,有通用性的采购项目,也有特殊性的采购项目。项目特殊必然产生需求的特殊,对供应商也具有特殊要求,必须用特殊的采购方式进行采购。《政府采购法》对特殊情况进行了相应规定,即采购人对属于本部门、本系统有特殊要求的项目,可以实行部门集中采购;属于本单位有特殊要求的项目,经省级以上人民政府批准,可以自行采购。
由于采购人所处地位和采购目的具有特殊性,采购人在享有权利的同时,必须履行相应的义务、承担相应的责任。具体而言,主要包括以下若干方面:第一,必须严格执行《政府采购法》的各项规定,采购人不得以部门利益为由拒绝执行。第二,必须接受政府采购监督管理部门的监管。各级政府财政部门作为政府采购的监督管理部门,是政策的制定者和监督者。采购人是执行者,其活动应当接受政府采购监督管理部门的监管并对政府采购监督管理部门负责。此外,其采购程序、过程和结果还要接受国家审计部门、监察部门的监督检查,采购人有义务积极支持和配合政府采购监督管理部门的工作。第三,必须尊重供应商的正当合法权益。在参与供应商资格审查时,必须平等对待各供应商,不得以不合理的要求影响供应商获得采购竞争的资格。在采购过程中,凡不属于应该遵守的秘密,采购人有义务回答供应商的询问和质疑。在采购文件变动时,必须及时通知已经投标的供应商,并相应延长招标期限。在评标和定标过程中,采购人不得与采购代理机构或其他供应商串通,达到以权谋私或获取其他不正当利益的目的。当发生废标情况时,采购人应当将废标理由通知所有投标人。第四,必须遵守采购代理机构的工作秩序。在采购人委托采购代理机构进行招标采购活动后,不得干预采购代理机构开展工作,更不得提出不符合规定的要求或者与采购代理机构串通以不正当手段影响采购的公正性。同时,采购人还有义务监督采购代理机构严格执行政府采购的有关规定,发现问题要及时向政府采购监督管理机构反映。第五,必须在规定时间内与中标供应商签订政府采购合同。采购人在招标采购活动中,除发生违法违纪行为必须废标或需要重新确定中标候选人外,当中标结果产生以后,必须按照规定与中标供应商签订政府采购合同,不得无故更改。第六,必须在指定媒体及时向社会发布政府采购信息,招标结果,以便于供应商及时获得信息,增强政府采购过程的透明度,接受社会各界的监督。采购人还有义务妥善保存反映每项采购活动的采购文件,包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定以及其他有关文件、资料。采购文件的保存期限至少为15年。
原则上讲,采购人的责任与其权利和义务是紧密相关的。采购人如果滥用权利,或者不履行义务,应该承担相应的责任。包括责令限期改正;给以警告;处以罚款;拒不改正的,停止按预算向其支付资金;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者其他主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。 （上）
