实质性要求能否作为政府采购中的评分项以及如何设置，在业内存在一定争议。笔者认为，要根据该要求能否实现政府采购项目的基本目标和基础需求，来判断其能否作为实质性要求。如果实质性要求的设置不满足国家标准，与项目实际需求不匹配，存在排斥或者限制潜在供应商参与投标等，则该要求不能随意作为评分项。将实质性要求设置为评分项时，其必须是可以细化、量化，且与具体项目的采购需求以及商务条件相契合的。
实质性要求的法律含义
政府采购法实施条例第三十七条规定，“质量和服务相等，是指供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求。”此外，实质性要求在我国相关规定中有类似于实质性变更的概念。《中华人民共和国民法典》第四百八十八条规定，“有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更,是对要约内容的实质性变更。”
由此可见，政府采购中所指的实质性要求，是质量、数量、标准、合同价款或者报酬、项目期限、项目地点和方式等必须达到采购人所采购的政府采购标的的必备要素。如果投标人不满足招标文件中的实质性要求，那一般就难以完全满足采购人的采购需求。
设置实质性要求的重要性
一方面，设置实质性要求有着政府采购项目的实质性需求。对于特定的产品，国家和地方都会有相应的强制性质量标准、规格要求等，这是招标文件中必须予以规定的实质性条款。根据《政府采购需求管理办法》第七条，“采购需求应当符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定，符合国家强制性标准，遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定，符合采购项目特点和实际需要。”因此，在编制采购需求时，如果采购的技术或者商务要求有国家强制性标准，则必须在采购文件中予以明确并标注为实质性要求。
另一方面，通过实质性要求的设置，有利于采购人采购到最满足自身采购需求的中标供应商。如果采购的技术或者商务要求没有国家强制性标准，则根据《政府采购需求管理办法》第九条的相关规定，采购人可以直接引用国家标准、行业标准、地方标准等标准编制采购需求，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。
我国实质性要求设置存在的问题
首先，对于实质性要求能否作为评分项，业内存在较大争议。有观点认为，在评审因素设定中，可以将实质性要求作为评审因素并给予一定分值，但如果将实质性要求作为评审因素，则应符合政府采购项目的实际需要。也有观点认为，既然是实质性要求，那么本质上其应该与资格条件一样，不能再作为评审因素。
其次，对于实质性要求的范围和设置没有明确规定。我国政府采购相关法律法规中并没有单独明确规定实质性要求的范围，也没有明确实质性要求应当如何设置、能否作为评分项、作为评分项又该如何设置，这使得在政府采购实践中对实质性要求的设置存在较多争议，严重影响了政府采购效率。
最后，对于实质性要求的设置往往缺乏专业性和科学性。客观上，采购人难以具备对所有政府采购项目的专业知识，有时难以把握不同政府采购项目实质性要求的度，因此，会导致政府采购项目实质性要求在不同区域、不同期间内的设置存在一定差异，且实质性要求的设置往往缺乏专业性、科学性和合理性，难以实现政府采购项目的经济效益。
实质性要求作为评分项的前提
实质性要求能否作为评分项不能一概而论，把实质性要求设置成评分项，要根据项目的实际情况确定，即使是同类型项目，也不能全部照搬。笔者认为，实质性要求可以作为评分项，但必须符合一定的前提条件。
第一，如果将实质性要求作为评分项，则应符合政府采购相关法律法规规定，即不属于资格条件等，这是实质性要求作为评分项的强制性要素。
第二，如果将实质性要求作为评审因素以及评分项，则此实质性要求必须符合项目的实际需求。这需要采购人具备一定的专业知识，对不同政府采购项目的实际需求进行准确把握。
第三，实质性要求如果作为评分项，则必须是可以细化、量化，且与具体项目的采购需求以及商务条件相契合的。实质性要求作为评审因素时，不能设置得太过粗略，或以优、良、中、差等模糊含义作为评分标准。采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。
综上所述，笔者建议，通过吸取不同政府采购项目的实践经验，形成统一的指导性标准，防止实质性要求的设置标准在不同项目中存在较大差异。
（作者单位：湖南省长沙市天心区财政局）
