编者按：本文为重庆市教委副主任邓睿在“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛上的主题发言。
重庆市教育财务管理探索实践
建立生均拨款标准体系
近几年，重庆市教委一直致力于建立健全各级各类生均拨款标准体系。财政部门在安排预算时，根据学生人数及拨款标准计算该给学校拨付多少钱，这就需要有一个统一的拨款标准。生均拨款标准体系的建立健全，有利于保障学校的运转水平，有利于提高年初到位率，有利于增加学校办学自主性，还有利于财政教育投入制度化规范化分配操作。目前，重庆市已经建立起了全面涵盖从学前教育到研究生教育各个阶段的生均财政拨款标准体系，并且涵盖了公办教育和民办教育。
在中小学阶段，各省市为民办学校提供生均拨款的做法比较普遍，但像重庆这样在高等教育阶段为民办高校也建立生均拨款制度的，在全国还不多见。重庆市普惠性民办幼儿园的公用经费生均财政拨款标准高于普惠性公办幼儿园，民办普通高中、民办中职和民办高校的生均财政补助标准低于同类公办学校。目前民办本科生生均财政补助标准为1600-2000元、民办高职专科生生均财政补助标准为1300-1700元。
重庆市公办高校，除专项经费外，生均拨款水平为12000元。如果加上专项经费，重庆市高等教育阶段的生均拨款水平已达到14000-15000元。重庆市博士生生均拨款标准高于教育部部属高校标准，希望以此鼓励高等院校多招博士生，提高办学层次，提升办学水平。
科学设置重大发展项目
除建立生均拨款标准体系外，重庆市还致力于科学设置教育发展所需要的重大项目。目前，重庆市安排专项资金，在学前教育阶段实施三年行动计划;在义务教育阶段实施优质均衡发展;在普通高中实施质量提升计划;在职业教育阶段实施示范建设、专业能力建设;在高等学校实施“三特”行动计划，建设特色学校、特色学科和特色专业，实施“双一流”建设计划;在高校还实施协同创新项目，对每个协同创新中心安排1000万元财政引导资金，要求学校配套1000万元，向社会引资不少于1000万元，每个协同创新中心共计有3000万元以上建设资金，每所本科高校都布局有协同创新中心。
充分引入社会资本进入教育领域
重庆市政府很注重和支持利用市场手段来配置教育资源、举办民办学校。这些年，重庆市通过政府资金撬动社会资金，引进社会资本举办教育，是民办教育获得较快发展的重要原因。近五年，重庆市民办高等教育阶段学生人数翻了一倍多，学校的教育质量有了很大的提升。目前，重庆市民办高等学校在校学生有21万人，比2010年的9. 4万学生增加了1.2倍。
在学前教育领域，重庆主城区幼儿园中20%是公办园，80%是民办园;非主城区幼儿园中80%是公办园，20%是民办园。正因为如此，从2014年全国学前教育生均财政拨款统计数据看，重庆排第29位，而其他教育阶段的排名基本上在第21位左右，高等教育排第16位。学前教育的排名倒数第三，原因是重庆主城区主要依靠市场发展学前教育。但重庆在园幼儿71%享受了普惠性服务，学前教育毛入园率达到81%，比全国平均水平略高。目前重庆学前教育生均财政拨款在全国排名相对偏低，我们要把排名赶上来，压力还很大。
加强教育经费的监管
全国各省市成立具有独立编制的教育经费监管机构的还不多，重庆是最早成立的省市之一。重庆市教委经费监管事务中心主要开展评审评价、审计监管、财务监管等工作。我们推进了部门预算审核改革，改变了财务部门唱“独脚戏”、费力不讨好的局面。高校财务处会同高校教务处、科研处、学生处、国际交流处、人事处、基建后勤处等业务部门审核高校内部二级院系和部门年度预算，形成高校年度预算，经高校预算决算程序审批后报重庆市教委经费监管事务中心汇总，由中心统一组织重庆市教委财务处、高教处、科技处、学生处、国际交流处、人事处、基建后勤处等12个涉及高等教育的业务处室共同对高校预算进行答辩会审，高校现场答辩，确保各项日常业务工作和专项业务工作预算经费保障到位。这种预算审核方式我们已经执行三年了，效果非常好，协调了财务部门和业务部门、二级院系、教职工之间的关系。原来高校教师总认为学校经费都是财务部门说了算，这样一来他们都知道了学校的财务工作实际是一项综合性工作，是有严格的集体决策程序管控的，同时也了解到了教育主管部门在分配资金方面必须按定额和标准来操作。这样的预算编制和审核的方法也全面覆盖了民办高校。
当前省级教育财务工作存在的主要问题
投入不足与资金结余之间的矛盾
我们面临的第一个突出矛盾，就是教育经费投入不足与教育经费投入需求旺盛之间的矛盾。教育经费投入需求旺盛，表现在需要改善教育的薄弱环节，比如改善义务教育的薄弱办学条件等，随着年度不断发生变化，现在把薄弱条件改善了，下一轮的薄弱条件改善工作又往前赶上来了。其次，中小学新课程改革以来，中小学教育发生了很大变化，特别是高中新课改，课程都要围绕核心素养开展，课堂的教学方式、教师的教学方法、学生的学习内容与方式乃至教师的工作量都发生了变化，学校现行的管理方式、组织方式、运行方式不太适应新课改要求，需要做改革调整。还有，最近比较受关注的高等学校“双一流”建设，大家的积极性很高，相应的投入需求也很旺盛。
而另一方面，目前经济下行压力大，今年做2017年预算时，经测算，我们希望财政部门在今年基础上增加10亿元投入，经过几轮沟通，我们自动缩减发展事项，降到4亿元，如果再降，一些刚性增长没办法保证，但是还不行，最后只增加3.3亿元，剩下的0.7亿元放到年底，从财政超收或其他部门执行不完中调剂解决。投入不足的另一个原因是政策调整，原来国家财政教育投入政策要求每年财政预算超收部分也要按比例投入教育，现在财政改革把这个政策调整了;原来教育部门还统筹了其他部门用于教育的资金，如扶贫资金、民族发展资金、农业培训项目资金等等，但现在统一归类管理，教育从其他部门得到的经费有缩减趋势。
我们面临的第二个矛盾，就是财政教育投入不足与安排的财政教育经费不能及时用出去之间的矛盾。在实际工作中，经常遇到这样的问题，中央财政补助资金很早到账，地方配套的经费到账比较晚，因为地方财政靠税收，有些钱年终才能收起来，地方财政国库里面平时钱也不多，只能是逐步拨款，每年11月、12月底，地方财政的钱一下子来了，这个时候钱拿给学校，当年很难用出去。为什么用不出去呢?因为公共财政资金使用程序很多，要通过政府采购程序层层审批、公示招标等，如果想用来做基建，需要走的程序更复杂，还得做好有关手续办理等准备工作。当然，也有教育部门及学校自身的原因。目前教育部门及学校的准备工作做得不够充分，还是按照原来的老办法办，即经费到位后再上项目，现在财政部门改革了，改革的力度很大，即先有项目再安排经费。教育部门及学校自身对未来教育怎么发展，需要建设一些什么样的项目还不是很清晰，如高中新课改颁布以课程素养为核心的课程标准以后，课程和课堂都改革了，在这个背景下，我们目前的发展在哪个阶段?教育事业发展到底往哪里去?需要选择什么样的路径?其实我们从事教育财政工作的同志对这些问题的研究还是不够充分的，所以对未来可能最需要的项目支出也认识不清晰。因此，教育部门及学校需要认真研究内部的支出项目及其科学性，并提前做好充分、科学的准备。
管理体制方面存在不顺
第一，目前在操作层面上，一些基层部门不按《预算法》规定办事。财政部在推广部门预算，但是部分基层把中小学校作为一级预算单位，而不将其作为教育部门的二级预算组成单位，比如将县里的中学作为一级预算单位进行预算管理，教育部门不知道到底给学校安排了多少钱，安排了哪些事项，怎么安排的，教育部门没有办法统筹考虑。同时，审计、督查、预算、决算还要教育部门承担主管部门责任，这样的管理体制是有问题的。
第二，地方获悉中央对地方的转移支付数额的时间晚于省级编制预算的时间，造成预算和决算之间的较大差异。省级编制预算一般从上年九月份、十月份开始，而中央一般是省级预算编完后才告知地方，这带来的问题是，中央给地方的转移支付资金不能全部列入地方政府下一个年度的预算，造成预算不完整，以及预算和决算之间的较大差异。
第三，财权与支出责任落地问题。近年来实施的中央对地方的转移支付制度改革重新划分了中央和地方的事权与财权，将支出责任的划分重点放到县一级，很多非专项经费通过一般转移支付下达到县级政府，县级单位有时并没有自觉按照中央和省级意图来落实，对县级拿到经费后怎么使用，还缺乏规范性制度约束。中央和省级做了很好的制度安排，但也需要基层有能力和自觉性来执行。由于基层管理水平有限，认识程度不深，认识广度也没有那么全面，存在少数基层人员集中财力重点关注五年任期内事项的现象。教育经费盘子比较大，从中稍微调一点，外面也不一定看得出来，也可以勉强过日子，但教育是一个长期的过程，很多问题要若干年后才能显现出来。
教育经费统计口径急需规范
在教育经费统计中，一些地方把社保类经费纳入教育经费统计。今年我市有领导询问，在教育领域投了那么多钱，为什么在全国排位还那么低?经过仔细审查后发现，重庆市统计的教育经费全部是教育事业费，不包括离退休、医保、住房公积金等用于教育系统的社保等类经费，而有些地方把社保类经费也统计进去了。希望全国教育经费统计要严格按照统一口径进行规范，不然全国各省市的数据无法比较。建议全国教育经费统计口径既要有明确的严格要求，更应该在技术层面下功夫把关，在上报数据审核时，要想办法通过程序来控制审核。
教育经费投入政策和认识问题
首先，一方面教育经费需求很大，特别在学校层面，有很多事需要做，很多条件需要改善，很多内涵建设需要提升;另一方面已经下达的教育经费有大量结余，而这些结余往往与传统预算编制方法、拨款制度、管理规定等相关，而非真正的多得用不完，或教育不缺钱。
其次，现在教育投入政策也不够清晰。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在财税体制改革部分提出：“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》重申了这一决定。新修订的《预算法》也进行了重申。但后来新修订的《教育法》仍然规定“提高两个比例”和实现“三个增长”，继续坚持挂钩。如何进一步落实还需各方达成共识。
再者，有些政策仍然不明朗，需要研究调整。过去，为促进教育经费来源多元化，国家出台了一些教育投入政策，如从土地出让收益中计提的教育资金，作为各地计算财政性教育经费的来源之一。《预算法》修订后，这类政策是否还需要继续执行?
此外，城市教育基础设施问题。目前，城市小区配套幼儿园、中小学问题没得到很好的解决。城市教育压力很大，生源往城市挤，小区没有足够配套学校，学生上学得走很远。现在不配套、不控规，今后有钱想修学校也没有地方修了，这也是比较麻烦的一件事情。
下一步工作建议
希望通过学界、政府部门及基层等各方合作，共同推进以下四个方面的工作：
加快教育投入的立法进程
在《预算法》修改的新形势下，应加快教育投入立法的进程，不一定马上要制定法律，可以先出台一个国务院条例、行政规章等，落实《教育法》规定的财政性教育投入与GDP比例的问题。世界各国，包括新兴发展中国家、创新型国家公共教育经费投入占GDP比例基本都在4.5%以上，全世界五百万人口以上的创新型国家2012年公共教育经费投入占国家GDP的比例为5.76%。习总书记提出我国要在2020年进入创新型国家行列，在2030年进入创新型国家的前列，在新中国成立一百周年的时候成为科技强国。所以，财政性教育经费投入比例还是应该有刚性约束，确保“三个增长”。
完善各类教育拨款标准体系建设
应对财政改革，教育部门要做好技术层面的制度安排，尤其要制定和完善生均经费标准政策体系。建立了完善的拨款标准体系后，工作更规范、更好开展，不用去讨价还价。按标准保障，既保证了教育经费投入数量，又从制度层面规范了教育经费分配行为。
目前，中央在义务教育、高校本科教育、高职教育、研究生教育这几个层次上生均拨款标准都制订的很好，但是在学前教育、普通高中教育和中职教育这三个层次还没有完整的制度。建议中央出台规定，要求各省市在规定时间内在上述三个领域达到相应的财政拨款标准，达到的就能获得中央补助，达不到的就不能获得中央补助，倒逼地方政府完成这个工作。现在提高高职拨款水平就是采用这样的做法。本科院校生均财政拨款水平为12000元，本科院校科学研究要买很多高精尖设备，实际上12000元是不够的。中央要求高职院校也要达到12000元的生均标准，实际上有些高职院校是从中专转过来的，还没有完成转型，由于对高层次职业教育支出研究还不充分，生均标准达到12000元，短期内这些学校的经费就可能形成富余。但中央规定高职院校拨款水平如果生均标准达不到12000元，中央就不给补助，倒逼地方提高高职院校拨款水平。高中也应该建立这样的拨款制度，在支出责任划分上，地方支出责任的比例可以高一点。
加强教育经费监管力度
一是对教育投入进行监督考核。应加大对省、区县监督检查考核的力度，可以用互联网技术对教育投入进行监督考核，通过互联网公开有关数据等。二是加强教育经费监管机构的建设。没有机构就没人去做监管的事情，现在教育行政部门的财务处就几个工作人员，没有足够的人力去完成这项工作。三是加强监管队伍和教育经费管理队伍建设。尤其在中小学校，还存在财务工作人员没学过财务的情况，这样怎么能完成财务工作任务呢?希望对基层学校财会人员进行优化配置，或让他们不断地参加学习和培训。
要充分重视市场配置教育资源的方式
一是按照成本分摊的机制进行收费制度改革。生均财政拨款标准不能保持一成不变，教育收费标准也不能保持一成不变，教育收费标准调整可能会引起社会舆论反应，不调整也有可能出现学校办学难以为继的问题，可能会导致学校的教育质量越来越下降。现在物价有所上涨，教育收费尤其是学前教育阶段公办幼儿园的收费问题比较突出，老百姓送孩子上民办幼儿园，每月需要负担四五千元甚至五六千元保教费支出，而大量公办幼儿园每月只收400元，幼儿园单靠400元没办法运行。公办园的问题还在于，虽然名为公办，实际上已经公办、民办分不清楚，除园长和少数几个人是公办教师身份外，其他教师全部是从社会聘用的，并由幼儿园收费解决工资待遇。
二是研究民办教育分类管理机制。《民办教育促进法》修订后，把民办教育分成营利和非营利两类，义务教育阶段不办营利学校，现存大量的这类学校需要研究怎么去处理?新修订的《民办教育促进法》给了民办教育举办者实质的营利政策，按照企业那套方式对他们进行管理，征收税费，但是不能忘记做教育都是公益性活动的本质，就是做企业，只要符合国家的产业政策，也会获得政府的产业扶持资金、税费等政策的支持。再者，教育市场没充分放开，不是完全而充分的自由竞争市场，尤其是高等教育，高校招生有计划管制，如果选择举办营利性民办学校，政府又如何对这类学校分配招生指标?在新形势下，急需研究民办教育如何分类管理。
三是建立民办教育财务管理机制。民办教育发展还有很多涉及财产分割的问题。这些年重庆对民办学校管理进行了一些尝试，尤其是对民办学校的财务进行分类管理。我们对民办学校的管理办法包括三个方面，即建立法人治理结构、落实法人财产权、实施财务分类管理。在财务上，对于举办者投资、政府投入和向学生收费这三类资金，要求民办学校各建一本账分类管理。我们在这些方面打下了一些工作基础，积累了一些经验。但这次《民办教育促进法》修法带来了很多新变化，如果应用得好，则会帮助解决教育投入不足的问题。当然解决投入不足还不是最主要的，我认为发展民办教育最主要的作用，是为公办教育增加了一个强劲的竞争对手，增强教育改革的活力和动力。
作者简介：
邓睿，重庆市教委副主任。
