2024年2月1日，财政部公布了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。该办法是落实《深化政府采购制度改革方案》的关键措施，明确了政府采购在支持应用科技创新方面的政策定位，并对现有采购流程进行了灵活的优化升级。笔者认为，相较于传统的常规政府采购，合作创新采购是一种非常规的政府采购方式，为此需要一系列根本性的制度设计。本文试图探讨《征求意见稿》的政策目标、流程管理、部门协同等亮点，并提出进一步优化的建议。
合作创新采购的需求确定
相较于传统的政府采购，合作创新采购需要创新地确定政府采购需求。传统政府采购的首要目的是满足政府自身需求，但对于合作创新采购而言，整个制度设计要回答的第一个问题就是，政府采购使用财政性资金订购和首购创新技术或产品的首要目的，是解决政府自身对创新性产品和服务的需求，还是以政府的需求为支点来撬动更大的社会技术进步。笔者认为，这两者并不是简单的“既要”“也要”的关系。如果着眼于政府自身的需求，那么对于该需求在政府以外的适用场景、需求规模与研发成本的边际效用、对行业技术进步的引领作用、对外扩散效应就要适当放松，要以政府当下自身需求以及政府所提供的公共服务的需求为出发点；反之，如果着眼于该技术的行业突破性、技术扩散性、规模经济性，就要适当放松甚至调整政府的需求方式，甚至有可能要结合新技术、新产品的应用对政府的运行体制和提供公共服务的方式进行一揽子的统筹改革。在需求管理阶段，如果采取第一种策略，现有政府采购需求管理相关规定即可满足需求，但如果采取第二种策略，那就需要：一是明确有限的财政资金，是更加集中精力用于重大技术突破的攻关，还是分散地用于各类零散创新性需求的支持。二是在确定需求优先级时，将技术研发的社会效应（如对行业技术卡点的突破、市场需求量等因素）纳入评审要素。
《征求意见稿》将合作创新采购的主体原则上限制在中央和省级主管预算单位，在一定程度上解决了分散的采购人没有能力确定其需求是否具有创新属性的问题，但即便如此，仍然存在创新产品的实际使用者、行业技术信息掌握者之间可能存在错位或脱节的问题。因此，在需求确认阶段，除了在采购人选取专家、采购人内控管理方面适用相关规则外，还需要整个政府系统内部群策群力，进行充分的信息沟通并作出有效决策，避免形成局部有创新但整体协同不足的问题。
合作创新采购的合同管理
相比传统的采购合同，合作创新采购是合作技术开发合同与采购合同的结合。对于传统的政府采购而言，采购人采买的是成熟、成形的产品或服务，对采购人的履约管理能力并没有特别高的要求。而合作创新采购则要求，采购人在订购阶段全程参与创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判、创新产品验收，在首购阶段要选定首购产品并管理其迭代升级。在前述过程中，采购人不仅要把控研发的进度与关键节点，而且还需要评估研发成本的合理性，同时还应有能力评估是否因为合同标的的技术已经由他人公开致使合同的履行没有意义、在研发失败的情况下评估该失败是否是因为“无法克服的技术困难”。应该说，采购人的履约管理能力决定了合作创新采购是踏踏实实的实现初衷，还是会虎头蛇尾、昙花一现。
在商业组织里面，对于技术开发，尤其是合作技术开发，委托人一方可以没有自己的研发团队，但至少要有一个了解受托方行业惯例和运作模式的项目经理，并对项目成败负主要责任。虽然公共组织的内在运作逻辑与商业组织大相径庭，但在合作创新采购的事宜上，两者的基本原理是相通的。合作创新采购的组织形式要尊重这一客观规律，专家只能起到完善信息、辅助决策的作用，但关键决策人的专业能力需要有所保障。
合作创新采购的预算管理
相比传统的预付费采购，合作创新采购对政府预算管理的要求更高。合作创新采购在订购阶段具有后付费、分阶段付费、或有付费、据实结算与封顶付费结合、跨年支付的特点，这些都与传统的政府采购支付方式存在差异。
笔者认为，在预算管理和支付管理层面需要统筹协调，至少应考虑以下三方面内容：一是据实结算可能涉及审计流程或审计成本，需要纳入项目总预算。二是研发费用核算的口径需要事先约定清楚。三是涉及后付费、分阶段付费、跨年支付的项目，其支付管理制度必须与预算管理制度相衔接。
合作创新采购的公平与效率
政府采购的制度设计，始终逃不开供应商选择的公平公正与采购效率之间的平衡，而两者结合的最好路径就是公开。合作创新采购可能涉及大额财政资金的支付，而合作创新机会的赋予可能会实质性地影响市场主体之间的竞争格局。因此，在制度设计上应尽可能地减少政企之间、企业之间合谋或串通的机会。
《征求意见稿》在创新概念交流环节设计了“谈判小组集中与所有供应商共同进行创新概念交流”的机制，有助于充分利用供应商同行之间的信息公开，减少采购人和供应商之间的信息差，为采购人决策尽量多提供一些需求侧、技术侧、成本侧的信息。
除此之外，笔者建议，还可以考虑在以下环节加强信息披露和信息征集：一是判断采购项目是否有必要采用合作创新方式采购，也就是判断采购人的需求是否属于“市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的”或“研发创新产品可以形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的”。换言之，如果市场上已经有产品或技术能满足采购人需求的，那么采用常规政府采购方式就好，没有必要调用合作创新采购这种非常规的采购方式。此时，为了充分调动市场主体为采购人提供充分信息的积极性，可以设计合作创新采购直接转为常规政府采购的接口。
二是各采购人的采购需求之间是否存在全部或部分重合，即不同的采购人对市场短缺的技术或产品的采购是否指向了同一类技术或产品。在这种情况下，是让各采购人分头突破，还是在一定范围内集中力量办大事，这是合作创新采购在战略层面需要作出的决策。
三是参与合作创新采购的供应商之间是否存在不正当的合谋。与常规政府采购“赢者通吃”的竞争机制不同，合作创新采购在订购阶段存在“并驾齐驱”的机会。可以设想一种最极端的情况，一家供应商与其他几家供应商串通，共同参与合作创新采购，即一家主做研发创新，而其他几家陪跑。在合作创新采购的模式下，陪跑的供应商甚至都能获得一定程度上的研发成本补偿，这对于供应商串谋的诱惑很大。为此，需要对供应商之间的关联关系进行严格把控，对研发目标达成度、研发成本情况等关键信息进行充分披露，以判断相关创新是否构成实质性的创新、供应商之间是否存在不正当的合谋行为，便于真正实现有效的同行监督和社会监督。
总而言之，《征求意见稿》在促进政府采购合作创新方面迈出了重要一步，但在需求确定、合同管理、预算管理和公平效率平衡等方面还有进一步完善的空间，从而提高制度设计的有效性和公正性。
（作者系北京植德律师事务所合伙人）
