一直以来，支持科技创新都是政府采购的政策目标之一。实践中虽有不少做法，但至今尚未建立一套专门针对支持科技创新的政府采购管理制度。前不久，财政部研究起草了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会公开征求意见。这是贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》的又一重大举措，将进一步完善政府采购支持科技创新制度。笔者试图谈谈自己对这种全新的采购方式的几点感受，以期与各位同仁共同探讨。
一是围绕全生命周期闭环管理设计评价规则。《征求意见稿》旨在建立一种以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理制度。合作创新采购作为这种管理制度的执行方式，需要在整个过程中不断地进行信息反馈和控制调整，使整个过程形成一个全生命周期的完整闭环，以保证合作创新目标的持续改进和优化。因此，《征求意见稿》给合作创新采购设计了“订购+首购”的评价规则，包括研发竞争谈判评审采取两阶段评审、在研发不同阶段进行研发中期谈判、对最终定型的创新产品开展验收、对创新产品首购进行综合评价、约定首购产品迭代升级、支持创新产品推广应用等。通过全生命周期闭环管理设计，采购人和供应商能够在合作创新过程中不断地检查反馈和调整优化，更加全面、及时、有效地发现和解决问题，避免扩大负面影响，使合作各方的决策更加科学精准，实现合作创新采购管理风险最小化，提升合作创新采购的质量和效益。
二是注重采购质量和采购价格的均衡。如何平衡采购项目的质量与价格，一直是困扰“政采圈”的难题。合作创新采购项目具有采购标的抽象化、创新结果不确定性强、履约周期长等特点，更容易出现质量与价格不均衡的情况。因此，《征求意见稿》突破了现有其他采购方式的流程设计和评价方法，从采购需求设定创新产品的“最低研发目标”“最高研发费用”，到研发竞争谈判评审采取“合格入围+综合打分”两阶段评审，又到研发中期谈判研发进度、标志性成果及其验收方法与标准、成本补偿范围和补偿额度等，再到创新产品的验收及首购综合评审，最后到对创新产品进行定制化改造后采购，都把质量和价格很好地嵌入到具体采购流程之中，辅助采购人在实施合作创新采购时综合考量质量和价格的均衡性，以促进创新采购产品实现物有所值的目标。
三是兼顾公开竞争和效率优先原则。在《征求意见稿》发布之前，除单一来源采购外，公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、询价、框架协议等6种采购方式，都要求参与的供应商不少于3家（在特殊情况下的竞争性磋商和框架协议采购要求不少于2家），方可继续开展采购活动。《征求意见稿》本着“公开竞争、效率优先”的原则，在公开邀请供应商竞争的基础上，尊重市场竞争秩序，打破了既往可能因供应商数量影响采购活动正常开展的困局，有助于提高合作创新采购的效率。根据《征求意见稿》第十六条，采购人应当发布合作创新采购公告来公开邀请供应商。提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家的，可以继续开展采购活动。受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的知识产权或者专有技术等限制，只能从有限范围或者唯一供应商处采购的，采购人直接向所有符合条件的供应商发出合作创新采购邀请书。
四是遵循“先明确需求后竞价”的核心交易机制。从合作创新采购方式的适用范围来看，此类采购项目具有较大的不确定性，相应的采购需求也较为复杂。因此，《征求意见稿》要求采购人必须通过市场调研和专家论证来设定合作创新采购项目的研发目标，咨询论证采购方案的科学性、可行性、合规性，并按照《政府采购需求管理办法》有关规定履行内部审查、核准。同时，为了提高合作创新采购项目的采购需求的科学性、可行性和合规性，促进参与合作创新的各方获悉完整、对称的采购需求信息，确保参与供应商在充分了解采购需求的基础上进行竞争，《征求意见稿》不仅赋予了采购人自行选定评审专家及人员组成比例的权利，而且还明确了谈判小组应当集中与所有供应商共同进行创新概念交流。
五是强化研发合同管理做好风险防控。合作创新采购强调的是风险共担，其采购合同更需要对各种潜在可能的风险进行防控管理。因此，相较于其他采购方式的管理制度，《征求意见稿》更加侧重合作创新采购的合同管理。《征求意见稿》专门设立了一个章节，对合同的内容、期限、定价机制、首购预付款及合同终止与解除进行了详细的说明，指导合作创新各方加强合同管理，做好风险防控。比如，《征求意见稿》明确研发合同为成本补偿合同，对于研发失败的研发供应商、创新产品通过验收的研发供应商、采购人因市场已出现拟研发创新产品的同类产品等情形而认为研发合同继续履行没有意义发起终止合同的，以及供应商因出现无法克服的技术困难而致使研发失败或者部分失败发起终止研发合同的，均给予相应的成本补偿金额。
六是建议明确是否需要采购方式审批。一旦《征求意见稿》审议通过，合作创新采购将成为国务院政府采购监督管理部门认定的一种全新的采购方式，则属于现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十六条规定的情形之一。根据《征求意见稿》第四条规定，“中央和省级主管预算单位对符合本办法第三条规定情形的采购项目，可以采用合作创新采购方式。中央和省级主管预算单位可以自行开展合作创新采购，也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主管预算单位经省级相关主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。”然而，相较于《政府采购非招标采购方式管理办法》《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，《征求意见稿》并未明确达到公开招标数额标准的采购项目，拟采用合作创新采购方式的，采购人是否应当根据《政府采购法》第二十七条规定，在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准，容易给实际操作层面造成困惑而引发争议。因此，笔者建议，在后期正式颁布实施前对此予以明确，以便采购各方当事人更加准确把握和开展合作创新采购。
当前，深化政府采购制度改革如火如荼，诸多政策法规新硎初试，已见成效。笔者相信，未来政府采购合作创新采购方式的落地，将进一步推动落实政府采购促进科技创新政策，激发市场主体释放新活力，借助创新培育壮大发展新动能，推动创新驱动发展实现新突破，成为深化政府采购制度改革的又一生动注脚。
（作者单位：天津市政府采购中心）
