中小企业是我国经济发展的主力军，在稳增长、保就业、保民生方面发挥着重要作用，保护好市场主体有助于稳住经济大盘。一直以来，支持中小企业发展都是我国政府采购重要政策功能之一，政府采购各阶段都有扶持中小企业的相关政策。但实践中仍存在政府采购各方主体因对政策理解不透，把握不准，导致采购文件未明确标的所属行业、供应商提供的《中小企业声明函》不规范、评审专家随意否定等现象。笔者将结合工作经验，浅析《中小企业声明函》中易被从业者忽略的一些要求，期望供应商在参加政府采购项目时，准确地了解政策规定，真实、准确地进行声明。期待采购人、政府采购代理机构、评审专家吃透政府采购支持中小企业发展政策，让政策更好落地，助力中小企业发展。
个体工商户享受政采政策有例外情形
2020年12月，财政部联合工业和信息化部发布了《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）。46号文要求，中小企业参与政府采购活动，享受相关扶持政策时应当出具46号文所规定的《中小企业声明函》。46号文中所指的中小企业必须具备两个条件：一是中华人民共和国境内依法设立的企业与个体工商户；二是满足条件一，且依据中小企业划分标准属于中型企业、小型企业和微型企业的范畴。在满足前两项条件时也存在例外情形，即与大型企业的负责人为同一人，或者与大型企业存在直接控股、管理关系的除外。
由46号文可知，符合中小企业划分标准的个体工商户，在政府采购活动中视同中小企业。尽管我国个体工商户的数量近年来高速增长，但与商业公司相比，个体工商户目前参与我国政府采购活动的数量仍偏少。根据《个体工商户条例》，有经营能力的公民，依照个体工商户条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。从定义不难看出，个体工商户的经营者是有经营能力的公民，其单位性质决定了其不可能与大型企业存在直接控股、管理关系的情形，但可能存在与大型企业的负责人为同一人的情形。
对于何为负责人，《中华人民共和国会计法》第五十条给出阐述：单位负责人是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。同时，《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》（以下简称《条例释义》）也引用了这一定义，即政府采购中供应商有法人、其他组织或者自然人，前两类供应商因其组织形式不同，其单位的负责人在称谓上有一定差异。法人包括，企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。其他组织主要包括，个人独资企业、合伙企业、非企业专业服务机构、个体工商户、农村承包经营户。企业法人单位的单位负责人是营业执照上登记的法定代表人。个体工商户的单位负责人是营业执照上登记的经营者。其他类型的单位负责人是该主体开展业务前在主管机关登记获取对应证书上载明的法定代表人、合伙人或投资人等。
由前述可知，当参与政府采购的个体工商户营业执照上登记的经营者与大型企业营业执照上登记的法定代表人为同一人时，个体工商户不能享受政府采购支持中小企业政策。值得注意的是，一定要区分单位负责人与主要负责人，两者范围不同。另外，实践中，采购人、政府采购代理机构、评审专家其实较难核实个体工商户营业执照上登记的经营者是否与大型企业营业执照上登记的法定代表人为同一人这一情形。如，个体工商户提供了不实的《中小企业声明函》，享受了政府采购支持中小企业政策，一般仅能通过事后予以纠正。
中小企业享受政采政策的例外情形
目前，参与政府采购活动的商业企业主要包括，独资企业、合伙企业和公司制企业。部分投标企业对政府采购扶持中小企业政策的理解并不十分准确，特别是填写《中小企业声明函》时，他们仅将重点放在声明函固定格式中的填空内容，而忽略了《中小企业声明函》中提到的，中小企业享受政府采购政策的例外情形规定，即企业属于大型企业的分支机构，控股股东为大型企业的情形，与大型企业的负责人为同一人的情形。如此一来，不少投标企业虽非本意却填报了《中小企业声明函》，构成虚假应标。因此，政府采购从业者一定要对能否享受政府采购政策的例外情形进行判定。
首先，判断企业是否为大型企业的分支机构。大型企业的分支机构一般表现为两种形式，一种是办事处，另一种是分公司。当分支机构以自身名义作为供应商参与政府采购时，从营业执照的登记信息上就可以直接判断其是否为大型企业的分支机构。原因在于，这两种主体不具备独立承担民事行为能力，而大多数政府采购项目要求以独立法人的名义参与。实践中，银行、保险、石油石化、电力、电信等特殊行业的分支机构通常会以自身名义直接参与政府采购，这时采购人、代理机构、评审专家就要判断其是否属于大型企业分支机构的情形。
其次，判断是否存在控股股东为大型企业的情形。这里的主要判断依据为，按中小企业划分标准认定的大型企业与中小企业是否存在直接控股关系。根据《中华人民共和国公司法》第216条规定，控股股东是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。中小企业存在控股股东为大型企业时，就不能享受中小企业的扶持政策了。
再其次，判断中小企业与大型企业的负责人是否为同一人，可参考前文所提及的个体工商户负责人是否与大型企业的负责人为同一人的方式来判断。
最后，判断是否与大型企业存在管理关系。该要求为46号文第二条规定的例外情形，非《中小企业声明函》中所提到的例外情形。《条例释义》对管理关系的定义为，不具有出资持股关系的其他单位之间存在的管理与被管理关系。如，一些上下级关系的事业单位和团体组织。企业间的关系一般不会存在直接管理的情况，而是以出资持股产生关联关系，通过实际控制人来实现企业管理。
46号文中关于直接控股、管理关系的应用有一种特殊情况，如果投标企业通过与小微企业组成联合体或者分包给小微企业时，若组成联合体或者接受分包的小微企业与联合体内其他企业、分包企业之间存在直接控股、管理关系的，不享受价格扣除优惠政策。
政策红利应“用之有道”
我国作为世界第二大经济体，越来越多的外国企业在我国投资设立国内企业进而从事市场活动，政府采购领域也不例外。外国企业的规模划分标准在各国并不统一，究竟是依据我国的中小企业划分标准来判定，还是以外国企业所在国的中小企业划分标准来判定，目前我国中小企业主管部门未就此事进行明确，政府采购实务中亦尚无定论。因此，建议此类企业参与政府采购项目时，应当审慎提供《中小企业声明函》。特别是在医疗、科研产品领域，常有产品制造厂商的控股股东为外国企业，参与政府采购项目时提供了《中小企业声明函》，以通过政策扶持获取竞争优势。若这些企业从注册国或我国标准来认定均属于大型企业时，则可能构成提供虚假声明，有被处罚的风险。
“在中小企业名录中的企业一定为中小企业，且享受政府采购相关政策红利”，这是存在于不少投标企业的认识误区。是否能享受到政府采购支持中小企业政策应依据企业最近一个年度的经营数据，并按中小企业划分标准判定，同时，还应充分考虑例外情形和综合情况后进行判定。在实践中，不少质疑投诉是因不当使用《中小企业声明函》引起的，这严重影响了采购效率。因此，建议采购人在采购需求管理中要更充分考虑风险控制，风险因素中应当充分考虑供应商提供不实的《中小企业声明函》给项目质量和进度带来的风险，并制定相应的措施进行控制。当然，提质增效和风险控制也不应仅局限于采购人和政府采购代理机构，评审专家作为政府采购中重要的参与者，在评审过程中应秉承公平、公正的原则，积极发挥主观能动性。在审查《中小企业声明函》的时候，评审专家可以借助国家企业信息公示系统的相关数据进行核验，若发现数据有明显错误或与真实情况有明显出入的，应当及时启动澄清进行核实，了解供应商参与竞争的真实意思，能够在评审环节纠正供应商的错误认识的，绝不将错误拖到事后纠正，否则，后期极有可能引起质疑、投诉。若供应商确实提供了不真实、不准确的《中小企业声明函》，到底是否属于提供虚假材料谋取中标，需要根据不真实、不准确的具体内容并结合项目的具体情况来判定。
