在我国深化政府采购制度改革的大背景下，政府采购工作从追求采购数量到重视采购质量，采购活动越来越规范。采购文件作为具有一定法律效力的正式文书，是政府采购诸多环节中的核心内容之一，也是发生政府采购争议的风险点之一，编制合理的采购文件必须有效体现采购人的采购需求，并能为供应商编制响应文件提供指引。因此，采购文件的质量优劣，直接影响政府采购活动是否可以顺利开展。笔者结合自身政府采购管理工作经验，对采购活动中采购文件编制存在的问题进行剖析，提出一些改进措施，和业界同仁共同探索提高采购文件编制的意义和途径。
采购文件的基本概述
随着“放管服”改革的深入推进以及我国政府采购规模的增长，供应商维权意识不断增强，政府采购质疑投诉的频率和数量也在增长，这对采购人和采购代理机构开展政府采购活动提出了新的挑战。在多种采购方式中，采购质量的好坏由许多因素决定，其中采购文件编制是关键。采购文件作为一种邀约，是采购人与供应商博弈的基础，作用体现在采购活动的全过程，既是供应商响应邀约并编写投标（响应）文件的依据，又是采购人与中标人（成交供应商）签订合同的依据。
迄今为止，国家有关部门尚未制定标准采购文件，采购人和代理机构在编制采购文件时，发挥空间很大，体现了不同采购人和代理机构的文件编制水平和能力，相应的，质量越低，采购人和代理机构编制采购文件犯错的风险就越大。笔者发现，许多采购项目的废标、流标、中标（成交）无效、重新招标，多是由于采购文件编制不合理出现的问题而导致，其副作用在于拖延了采购时间，浪费了采购资源，降低了采购效率。
采购文件编制中容易出现的问题
没有合理体现采购需求。采购需求是政府采购文件编制的依据，但是，编制文件不能简单地把需求进行复制。一是设置地域限制。阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，对企业实行差别待遇或者歧视待遇，违反了《政府采购促进中小企业发展管理办法》的有关规定。二是设置不合理的资质条件。针对采购需求，设置了过多、过繁的要求，针对供应商的资格条件和业绩，设置了过高的资格条件要求，违反了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二十二条之规定，影响供应商参与正常竞争，容易引发质疑或投诉。三是设置不合理的技术服务要求。采购需求过于细化，有明显的指向性、倾向性，如事先看中某一产品，于是按照某特定的产品参数和性能编写采购文件，进而导致无法形成公平竞争，被质疑或投诉，直至采购失败；另外一种现象是采购需求过于粗放，不明确，没有对采购项目的需求进行充分的市场调研，提交的需求模糊不清，给供应商留下不利于保证采购质量的空间，最终导致采购失败或采购质量较为低劣。
没有合理设置评审标准。一是价格权值设置违规。针对政府采购对于价格权值的设置，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第二十四条之规定，综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重（即权值）不在30％—60％的区间，服务项目的价格分值占总分值的比重（即权值）不在10％—30％的区间。二是总扣分大于设置的总分值。综合评分法采用扣分模式，技术指标的总扣分大于技术部分总分值，导致可能出现负分情况。三是专家的自由裁量权过高。部分评审因素的设定、细化和量化不合理，不科学，给予评审专家较大的自由裁量权，甚至与《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》的文件精神相悖，不利于优化营商环境，不利于促进公平竞争和提高采购质量。
没有合理拟定合同文本。一是合同文本与采购项目实际不符。采购文件仅仅提供了合同模板的基本要素，只重视形式，并没有严格按照《中华人民共和国民法典》相关要求撰写，重点要素缺失较多，不具有可执行性。二是允许调整合同条款。编制采购文件时，规定保留采购人在合同签订前根据实际情况对合同条款进行调整的权利，架空了采购程序，违反了《政府采购法》第四十六条之规定，未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。三是违规设置处罚条款。编制采购文件时，在合同模板中将行政监督部门的处罚权设置归属采购人所有，规定合同相对方实施的违约金和损害赔偿，违反了《政府采购法》第十三条之规定，在不是行政管理关系的前提下，越权行使了政府采购监督管理职责。
提高采购文件编制质量的具体途径
提升采购工作人员业务能力。以“政府采购法颁布20周年知识竞赛”等类似活动的开展为契机，指导各采购单位组织开展采购业务培训和考核，通过线上培训、视频授课、论坛交流等方式，实时更新政策储备，实现各单位采购工作人员能力提升。持续开展政府采购相关政策的宣讲活动，宣传落实好相关政策，设置合理的资格条件，避免违法违规风险，提高采购文件编制质量，保证采购公开透明、公平竞争，形成采购部门主笔、需求部门配合、监督部门审核的合作架构。
提高代理机构采购文件编制质量。针对专业性较强的项目，应充分利用代理机构的专业技术支持采购单位编写采购文件，适时组织采购文件专家评审，确保采购需求的描述简明准确，确保编写的评审方法和评审标准合情、合理、合法，确保合同文本的内容要素齐全、前后一致，助力政府采购活动实施高效、高质。
严格对违法违规行为进行处罚。坚持政府采购“公开、公平、公正和诚实守信”的原则，加强对相关单位及人员的监督处罚力度，对编制采购文件中存在明招暗定、肢解发包、化整为零、招小送大或设置不合理门槛等行为的，要严惩，做到“惩前毖后、治病救人”。
（作者单位：国家移民管理局河南出入境边防检查总站）
