财政部、工业和信息化部联合制定了《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称《办法》），并于2021年1月1日起正式实施。该《办法》实施以来，在实际操作过程中，各方主体对相关条款理解并不一致，对涉及货物采购落实中小企业扶持政策问题产生了较多争议，举例如下。
某货物采购项目预算为500万元，第一包预算为200万元，第二包预算为300万元。
根据《办法》第四条的规定，在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标；供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策。《办法》第八条还规定，超过200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目中适宜由中小企业提供的，预留该部分采购项目预算总额的30%以上专门面向中小企业采购，其中预留给小微企业的比例不低于60%。预留份额通过下列措施进行：一是将采购项目整体或者设置采购包专门面向中小企业采购；二是要求供应商以联合体形式参加采购活动，且联合体中中小企业承担的部分达到一定比例；三是要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给一家或者多家中小企业。此外，组成联合体或者接受分包合同的中小企业与联合体内其他企业、分包企业之间不得存在直接控股、管理关系。
对于上述货物采购项目，采购人应当如何选择预留份额方式更合适？对于上述第一种预留份额方式，没有争议，但针对能否选择第二种和第三种预留份额方式进行采购，业界存在不同理解。
一种观点认为，本项目为货物采购，一般不适合采取联合体方式进行采购，不适合允许联合体方式参加投标。不能采取上述第二种和第三种预留份额的方式。
另一种观点认为，本项目为货物采购，若供应商在本项目既提供了大型企业的产品，又通过联合体及分包方式提供满足采购文件要求比例的中小企业产品，初审能否通过？初审通过是否违反了《办法》第四条的规定，即在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策的规定？
笔者认为，货物采购项目一般应当允许以联合体方式进行采购，排斥联合体参与并无法律依据，所以不能以货物采购不适合联合体方式为由而不执行中小企业扶持政策。
事实上，这一情况在实际工作中极易引发争议，供应商往往以《办法》第八条的规定作为依据进行质疑和投诉，这样的矛盾应当如何解决？
笔者认为，在目前的货物采购实际操作中，应当合理选择预留份额采购方式，尽量通过直接划分采购包的方式进行操作，避免上述争议的发生。
（作者单位：合肥蜀山公共资源交易项目管理有限公司）
法律链接
《政府采购促进中小企业发展管理办法》
第四条在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策：
（一）在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标；
（二）在工程采购项目中，工程由中小企业承建，即工程施工单位为中小企业；
（三）在服务采购项目中，服务由中小企业承接，即提供服务的人员为中小企业依照《中华人民共和国劳动合同法》订立劳动合同的从业人员。
在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策。
以联合体形式参加政府采购活动，联合体各方均为中小企业的，联合体视同中小企业。其中，联合体各方均为小微企业的，联合体视同小微企业。
