某集采机构受委托对采购人新建的办公楼宇机电设备供货与安装项目进行公开招标，项目预算为1300万元，由于预算超过1000万元。依据《建筑业企业资质标准》的强制要求，本项目规定了安装资格的特定要求：第一，投标人应具有建设主管部门颁发的《建筑业企业资质证书（建筑机电安装工程专业承包资质等级二级及以上证书）》，如提供建设工程企业电子资质证书版本，必须提供使用件。第二，本项目允许联合体投标。联合体投标应当符合招标文件规定，联合体成员应当小于3家，并提交联合投标协议且格式符合招标文件的要求，明确一家单位为联合体的牵头人，联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。联合体中有同类专业资质的供应商，按照资质等级较低的供应商确定资质等级。
投标截止时，共有7家单位递交了投标文件，开标一览表显示，有两家联合体投标供应商，都注明了联合投标的份额和内容。其中一家联合体投标人的牵头人为A公司，另一方为B公司；另一家联合体投标人的牵头人为C贸易公司，另一方为D安装公司。其他5家投标供应商均单独投标。开标后，集采机构及时组织采购人和专家进行评审。经资格审核、符合性审查、节能清单核查、综合打分等一系列程序，最终，确定次低价的投标人（A和B两家公司）为第一中标候选人。集采机构及时在官方网站发布了预中标结果公告，详细公布了第一中标候选人名称、中标品牌及型号、中标理由、评委名单等应当公布的信息。
结果公布后，H公司在法定期限内向集采机构递交了质疑函。质疑函的主要内容是：第一中标候选人属于联合体投标，牵头人为A公司，另一方为B公司。经查询，A公司的建筑机电安装工程专业承包资质等级为二级，B公司的建筑机电安装工程专业承包资质等级为三级，H公司也递交了证明材料。依据《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十二条的规定，联合体的资质等级应当按照资质等级较低的供应商B来确定联合体的资质等级，即为三级，因此，其联合体的资质等级不符合特定要求，要求取消第一中标候选人的中标资格。集采机构核实，确实存在以上问题，上报监管部门处理。监管部门审核后作出决定，认定第一中标候选人的资格不符合要求，中标结果无效，并要求重新评审。
以上案例引出一个问题：联合体投标时，资质等级该如何确定？
联合体投标有利有弊
在政府采购实践中，允许供应商以联合体的形式参加政府采购活动，十分必要。究其原因，主要有以下几点：一是政府采购项目通常为批量项目，规模较大，一般情况下，一个供应商难以独立完成。二是分散市场压力，让更多的供应商获得政府采购的商业机会，让更多的企业受益。三是政府采购项目通常为复合型采购项目，即一个采购项目往往含有货物、工程或者服务中的两个或三个对象，或许需要多个供应商联合完成。一些供应商只是设备贸易供应商，对于含安装工程的项目，由于其无安装特定资质，往往需要联合体投标。四是照顾中小企业。一些有资质要求的项目，单个中小企业一般没有参加的资格。即使允许参加，由于其实力和规模有限，竞争能力也不强。如果允许它们组成一个联合体，壮大实力，在能力上可以互补，就能在投标中提高中标的竞争力。五是分散风险。在政府采购项目中，为了分散风险，有些投标供应商通常组成联合体参与政府采购项目的投标。
对于和本案例类似的大型机电设备供货及安装招标项目，招标文件一般会要求项目的投标人必须具有相应的建筑机电安装工程专业承包资质等级，或者在投标人不具有相应的建筑机电安装工程专业承包资质等级的情况下，允许投标人与有资质的单位联合参与项目的投标。目前，有些采购人倾向于中标人是非联合体，因为联合体在具体合同履约上操作较难，而且联合体之间也容易发生纠纷，给履约监管造成困难，因此，有些招标公告上标明“该项目不接受联合体投标”。笔者认为，对于大型、复杂的项目，往往都需要由多家实力雄厚的投标人组建联合体，以联合体的形式参与到项目的招投标中来，以实现强强联合，并最终“夺标”。如果采购人决定不接受联合体投标，应当在招标文件中明示；如果接受联合体投标，应当在招标文件中要求投标人提供联合投标协议，要求投标人在协议书中明确投标的牵头人，各方承担的工作份额和相应的责任，各方权利、义务以及对外法律责任等。
联合体投标的法律规定
与一般投标人相比，联合体是一个针对某采购项目而存在的临时性组织，它具有主体的临时性、主体的有条件性、组成的自主性等特征，它随着项目的招标而产生，随着项目的完成而解散，联合体的成员可以是法人、自然人，也可以是非法人组织。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十四条、《实施条例》第二十二条的规定，两个以上的投标人可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同参加投标，但参加联合体的投标人都应具备法定的条件。联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。
联合体资质等级如何确定
在政府采购货物和服务招标活动中，联合体投标的，联合体资质等级到底如何确定？笔者认为，联合体的联合有以下几种情况，其资质等级处理的方法也有所不同。
A公司和B公司具有相同的专业资质。在这种情形下，联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。或者说，联合体的资格按“就低不就高”的原则确定，目的是防止联合体以优等资质获得采购项目，却由低级资质的参与方履行合同，以保证采购质量。如本案例中，联合体的牵头人为A公司，联合体另一方为B公司，A公司和B公司都具有相同的建筑机电安装工程专业承包资质，A公司为二级，B公司为三级。依据《实施条例》第二十二条的规定，联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级，因此，该联合体的资质等级确定为三级。
A公司和B公司中只有一方具有该专业资质。对于该情形，就不适用按照资质等级较低的供应商来确定联合体资质等级。对于本案例而言，假设A公司和B公司组成联合体投标，B公司是设备的代理商，无建筑机电安装工程专业承包资质，只负责机电设备供货，而A公司具有二级建筑机电安装工程专业承包资质，负责安装工程。在这种情形下，联合体的资质就按A公司的资质来确定，其安装资质等级确定为二级。本案例中的另一家联合体投标人的牵头人为C贸易公司，联合体另一方为具有一级建筑机电安装工程专业承包资质的D公司，在该情形下，其联合体资质就按D公司的资质来确定，其安装资质等级确定为一级。
A公司和B公司具有不同的专业资质。对于该情形，也不适用“就低不就高”的原则来确定联合体资质等级。比如，某些项目的特定资格要求投标人同时具有两项不同的专业资质（TT和YY资质），采购文件规定投标人需同时具有TT二级或以上资质和YY三级或以上资质，如果投标联合体牵头人A公司具有TT二级资质，另一方B公司具有YY三级资质，这种情形也不适用按照“就低不就高”的原则来确定联合体资质等级。
（作者单位：上海市政府采购中心）
延伸阅读
《〈中华人民共和国政府采购法实施条例〉释义》第83页
关于同类资质且按协议分工承担相同工作的供应商组成的联合体资质等级的确定问题，《实施条例》起草时有两种不同意见。
一种意见是“就高不就低”，即联合体中有同类资质的供应商按联合体分工承担相同工作的，应按照资质等级高的供应商确定资质等级。理由是政府采购需要扶持中小企业，“就高”不会给中小企业参加政府采购活动造成障碍。
第二种意见是“就低”有利于保障采购质量和效果，也便于实现与招标投标法及其实施条例的相关规定衔接。同时，“就高”还可防止资质低的“拿项目”，防止资质高的通过联合体向资质低的进行利益输送等腐败行为发生。
经多次讨论并征求意见，《实施条例》最终采纳了第二种意见。
需要说明的是，联合体资质等级与各成员分工承担的工作密切相关，采购人在确定需求时应当充分考虑可能存在的联合体分工与供应商资质的关系。
