笔者在从事政府采购工作实践中，频繁遇到对达到公开招标数额标准的物业管理服务采购项目，因采用综合评分法而没有采用最低评标价法评审被质疑或投诉的情况。那么，达到公开招标数额标准的物业管理服务项目该采用综合评分法还是采用最低评标价法评审呢？对此，笔者结合工作实践情况谈一谈看法。
典型案例
2022年，某街道办事处采购安置小区物业服务，采购预算2260581元/年，采购服务期限3年，采购方式备案为公开招标，评审方法为综合评分法，其中，价格评审分设置为10分。在项目公告期间，收到某潜在供应商质疑，认为该项目采用综合评分法不合理，应采用最低评标价法。
在质疑答复中，采购人依据《政府购买服务管理办法》第十七条“购买主体应当根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素，通过公开竞争择优确定承接主体”。《政府采购需求管理办法》第十九条“一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素”之规定，认为“本项目属于安置小区，和商业小区不同，且服务对象庞杂，需要供应商具备较高的管理能力”，不属于固定统一标准的物业服务项目；同时，法条提到的“一般”“以价格作为授予合同的主要考虑因素”，并不是指必须要将价格作为授予合同的决定性因素和唯一因素，质疑事项不成立。
法律规定
综合上述案例情况，达到公开招标数额标准的物业服务采购项目，究竟采用最低评标价法还是综合评分法呢？
经梳理，当前与上述问题直接相关的法条如下：
《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第三条规定，集中采购目录包括集中采购机构采购项目和部门集中采购项目。技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目，列为集中采购机构采购项目。
《实施条例》第三十四条规定，政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。
针对以上规定，《中华人民共和国政府采购法实施条例〈释义〉》就“最低评标价法适用范围”作了明确解释，指出除技术复杂、性质特殊的招标项目外，原则上都应当采用最低评标价法。这类项目是指采购人能提供明确采购需求的通用货物或服务招标项目。《实施条例》第三条中“技术、服务等标准统一，采购人普遍使用的项目”包括“物业服务”等。
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十四条规定，最低评标价法，是指投标文件满足招标文件全部实质性要求，且投标报价最低的投标人为中标候选人的评标方法。技术、服务等标准统一的货物服务项目，应当采用最低评标价法。
《政府采购需求管理办法》第十九条规定，采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素。
《政府采购需求管理办法》提到的“一般”，某财政部门答复网友时回复“一般”就是指“原则上”；物业管理项目优先采用公开招标采购方式，评审办法主要采用最低评标价法。
各地做法
结合项目类别、法条规定，笔者查看了各地有关物业服务采购的具体做法，并从国家政府采购项目权威网站中国政府采购网，梳理了涉及宁夏、福建、江苏、广西、重庆以及天津等地物业服务采购项目的实施情况，从现有网上能查到且采用公开招标方式采购物业管理服务的项目来看，采购评审方法几乎都采用综合评分法，没有采用最低评标价法。各地采用综合评分法设置评审因素，主要有投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等因素，其中对于价格分的设置，都严格落实87号令第五十五条的规定。
经梳理，对于物业管理服务项目到底采用综合评分法还是最低评标价法，各地做法并不统一，争论颇多。但选择综合评分法，概括起来主要还是有三点考量：一是存在采购固有观念。采购人认为，通过综合评分法能择优选出优质满意的供应商，采用最低评标价法无法保障服务质量，也不能体现出供应商的实力。二是对法条理解不同。业界普遍认为物业管理服务在国家、行业都没有全面、规范的技术服务标准，特别是涉及医院、影院等特殊场地的物业服务更是难以做到技术、服务标准统一，对物业管理服务是否归类为需求客观、明确，规格、标准统一的采购项目一直存有争议。三是采购执行考量。采购人、业内专家普遍认为采用最低评标价法会带来供应商的恶性竞争，造成供应商故意压低价格，恶意谋取中标，且因低价而难以保障服务质量。
案例探究及建议
针对物业管理服务项目到底采用综合评分法还是最低评标价法，业界有关专家提出了建议。
比如，有人认为，《政府采购需求管理办法》并未规定物业管理应当采用最低评标价法。以价格作为授予合同的主要考虑因素，从字面理解，并不意味着应当采用最低评标价法。采用价格分占较大比重的综合评分法，也属于以价格作为授予合同的主要考虑因素。
还有人认为，87号令第五十四条明确，技术、服务等标准统一的货物服务项目，应当采用最低评标价法。《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》第六十六条更是明确包括物业管理服务在内的后勤服务项目应当采用最低评标价法。由此可见，制度设计者对于“物业管理服务项目适用最低评标价法”的认知是坚定、明确和一贯的。
《财政部关于政协十三届全国委员会第二次会议第3971号（财税金融类335号）提案答复的函》（财综函〔2019〕15号）提出：“部分行业服务不适用于最低评标价法。最低评标价法招投标的结果往往是‘低价中标’，而低价通常意味着低投入、少投入，难以对服务质量提供保障，并且可能造成市场‘劣币驱逐良币’。”《四川省财政厅关于防范和惩处政府采购中不正当竞争行为的通知》（川财采〔2017〕63号）也明确指出：“采购人、采购代理机构在确定政府采购方式和评审方法的过程中，对于不易计算供应商成本的采购项目，应当审慎采用低价成交的采购方式和最低评标价法。”
综上，笔者认为，目前物业管理服务评审方法存在争议，主要还是对《政府采购需求管理办法》第十九条第二款“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素”规定的理解差异。坚守这种观点的人员认为，以价格作为授予合同的主要考虑因素，就意味着只能采用最低评标价法；反对这种观点的人员认为，该规定并不是强制规定只能采用最低评标价法，因为规定提出的是“以价格作为授予合同的主要考虑因素”，当前，我国物业行业内是没有统一的技术、服务标准的，单纯认为物业管理服务采用或全面推行最低评标价法，不符合物业管理需求差异大、标准难以统一的客观现实，无法确保政府采购需求有效达成。
综合专家意见、行业争议情况，笔者立足工作实践，认为物业管理服务采购项目究竟采用哪种评审方法还应因项目而定，而不应该“一刀切”。
要准确界定物业管理采购事项。物业管理是指通过服务外包的方式对采购人办公场所或公共场所开展保洁、保安、会议、绿化、维修、餐饮、车辆组织等日常综合性的服务。不同的物业管理服务采购，可能采用不同的评审方法，无论采用哪种方法，在采购前或者制定采购需求前，都应尽可能细化采购需求、精准描述服务内容，按照《政府采购需求管理办法》的要求把物业管理服务的各个环节、功能、应用场景、目标描述清楚，比如，会议室面积多大，有没有电梯，要求每天打扫几次，地毯、地板、瓷砖的打扫要求是不是一样，要用什么工具打扫，日常如何验收等等。采购需求详细明确，供采之间才能在采购需求上做到准确判断，在中标后签订合同时确定履约验收方案也才会有真正的依据，无论采用最低评标价法还是综合评分法都不会影响服务质量。
要根据需求和定位合理选择评审方法。有关规定将“物业管理”与“通用设备”一并列举为“采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目”，按照《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）“C1204物业管理服务”的定义，其涉及办公场所或其他公用场所水电供应服务、设备运行、门窗保养维护、保洁、绿化养护等管理和服务各方面，涵盖领域广，属于多专业、多工种的综合性服务，同时又因类别不同而需求不同，还会根据建筑业态的功能和采购人需求不同而产生差异化需求的服务事项。建议项目评审方法的选定不能单纯理解法条的规定，要根据采购项目实际、物业服务定位与要求，客观分析，合理比较选择最有利于项目实施、最能营造公平公正营商环境的方式，而不能刻板理解和应用法条。
尽快建立统一规范的国家或行业服务标准。据了解，目前比较规范、详细的物业标准是2004年中国物业管理协会印发的《普通住宅小区物业管理服务等级标准(试行)》（中物协〔2004〕1号，以下简称《标准》）。根据《标准》内容和使用说明，《标准》由基本要求、房屋管理、共用设施设备维修养护、协助维护公共秩序、保洁服务、绿化养护管理等六大项内容组成，明确仅适用于普通商品住房、经济适用住房、房改房、集资建房、廉租住房等普通住宅小区物业服务，不适用于实行市场调节价收费的高档商品住宅小区。在选用本《标准》时，应充分考虑住宅小区的建设标准、配套设施设备、服务功能及业主（使用人）的居住消费能力等因素。因此，从上述表述来看，物业管理服务是难以做到统一服务和技术标准的，特别是诸如商业小区、学校、医院、影院、政府办公等场所的物业。建议由国家行业主管部门或是行业协会牵头，围绕物业服务采购中端，完善行业标准，分类建立完善办公楼、医院、学校等有关物业管理的服务和技术标准，供采购人按需选择并使用，为物业管理服务的执行提供参考，为法条的规定提供依据。
最后，笔者想说，强化政府采购政策功能，是深化政府采购制度改革的重要要求，也是凸显政府采购宏观调控职能的重要手段。作为采购人、采购代理机构以及行业从业人员，不应该以单纯思维去理解法条，而应在政府采购政策的支持下，本着营造公平公正的营商环境，有利于项目实施，最大化利用、挖掘法条和政策内涵，释放政策、法条红利，科学、合理选择最有利于项目实施的方式，有效保障市场主体各方利益。
（作者单位：四川省彭州市政府采购中心）
