编者按：财政部于2022年初发布了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号），即在现行政府采购法规定的采购方式之外，新增了一种专门规范多频次、小额度采购活动的框架协议采购方式。但大多数省市在参照协议供货、定点采购流程的基础上搭建的电子卖场，也是为了解决采购人的多频次、小额度采购活动。那么两者的区别是什么，框架协议采购实施后，电子卖场的发展方向在哪里，本文试就上述问题展开分析。
■ 刘明明 刘朝然 夏炎炎 宋小芹
政策背景
框架协议出台背景
2002年财政部在中央单位尝试协议供货采购，目的是方便采购单位，减少重复招标，提高采购效率；2003年政府采购法正式实施，但对于集中采购目录内的小额零星采购没有明确的规定，小额零星采购的标准也缺少权威解释；2004年8月，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）颁布，要求协议供货采购和定点供应商通过公开招标方式确定。
早期协议供货和定点采购的高效率为小额零星采购提供了便利，但后期因缺乏专门的制度监管，暴露出了一些问题，如质次价高、重合规轻结果等情况。市场被部分供应商瓜分，影响公平竞争，甚至出现政府采购专供产品，导致产品采购价格高于市场价以及参与采购项目的产品低价入围，但后续耗材的价格却大幅提高等恶劣情况。基于政府采购现状，迫切需要一种新的政府采购方式来规范小额零星采购活动，规避协议供货和定点采购执行中存在的问题。
2022年1月27日，财政部发布了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）。110号令作为深化政府采购制度改革的一项重要举措，是对过去协议供货和定点采购的规范。
电子卖场现状
政府采购电子卖场是主要面向行政事业单位开放的电子采购平台，包括商品搜索、商品参数信息、商品价格展示、采购交易、电子合同等功能，与市场化电子商务平台基本无异。
电子卖场采用公开征集的方式确定入围供应商，符合资格条件及相关要求的供应商均可入围，且不设数量限制，不设评分项。入围供应商的数量不断增多，可以满足采购人大部分的采购需求，推进电子卖场采购向着集约高效、交易快捷、执行规范、公平公正、节资提效的目标稳步迈进，实现政府采购提质增效。
框架协议和电子卖场特点分析
框架协议特点分析
框架协议适用于多频次、小额度采购，具有较明显的两阶段特征：第一阶段为集采机构或主管预算单位通过公开征集程序确定入围供应商并签订框架协议；第二阶段由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。
110号令规定，框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式，并将封闭式框架协议定为框架协议采购的主要形式。封闭式框架协议第一阶段实行公开竞争，入围供应商淘汰率一般不低于20%，且至少淘汰一家供应商；入围评审规则包括价格优先法和质量优先法，一般优先采用价格优先法。第二阶段确定供应商时，采购人可以综合考虑质量、价格因素直接选择，也可以通过顺序轮候或二次竞价的方式确定供应商。
框架协议的优势在于：一是化繁为简，提升政府采购总体效能；二是通过两个阶段的筛选，确立核心竞争机制；三是通过封闭、开放两种框架协议的互补，确保优选的稳定性。
电子卖场SWOT态势分析
优势（Strengths）：电子卖场是由集中采购机构搭建的采购平台，通过设置供应商资格条件，筛选符合资质的优质供应商后，由供应商将丰富的商品上架到电子卖场平台。采购人在电子卖场直接进行下单采购，操作方便、快捷。
劣势（Weaknesses）：目前各省市都有各自的电子卖场平台，但各地电子卖场的叫法五花八门，如电子商场、网上商城、网上超市等名称。各省市对电子卖场管理及执行的制度、规则也不一致，但都存在一个共同的问题，即供应商入围时仅是资格审核，没有明确的定价机制，上架的商品也没有统一的规范要求，同一款产品的挂网名称、参数、配置等均不一致。近年来，随着业务的发展，电子卖场更趋同于京东、淘宝等电商平台，商品价格、质量参差不齐，供应商履约能力下降，容易引起供销争议，增加了平台监管风险。
机会（Opportunity）：框架协议的发布为电子卖场指明了新的方向，电子卖场是一个高效交易的电子化平台，可以为框架协议实现电子化采购提供系统建设基石。框架协议与电子卖场的第一阶段流程类似，都是通过公开招标方式征集供应商，框架协议第二阶段具体实施的采购项目可利用电子卖场平台实施直接选定、二次竞价和顺序轮候等流程，并发布结果公告。因此，框架协议可顺势成为电子卖场其中一部分，所有流程利用电子卖场平台操作，电子卖场将变成大交易的概念，即打造成一个囊括框架协议采购、直购、竞价等多种采购方式于一体的综合性交易服务平台。
威胁（Threatened）：框架协议的出台，势必会导致在电子卖场中的货物或服务项目流失。部分品目采购由原来的电子卖场采购更改为框架协议采购，直接减少电子卖场的采购规模。电子卖场各地执行规则不同，财政部未出台统一规则，电子卖场若想在框架协议采购出台后续存，势必要有弥补框架协议不足的地方。
框架协议和电子卖场的异同
框架协议和电子卖场的相似点
一是目的相似。框架协议和电子卖场都是针对标准明确、统一，需要多次重复采购的小额零星货物和服务，目的都是为了简便采购人的采购程序。
二是流程相似。框架协议和电子卖场都是先通过公开征集程序确定入围供应商，与入围供应商签订合同后，再由采购人和入围供应商之间实施具体的采购。
框架协议和电子卖场的不同点
一是适用范围不同。框架协议主要适用于110号令第三条规定的4种情形，而电子卖场采购范围更广泛，属于集采目录内的小额零星采购及集采目录外限额标准以下的货物和服务几乎都可以纳入电子卖场平台。
二是性质不同。框架协议是一种采购方式，而电子卖场是一个采购平台。框架协议是法定的一种采购方式，需要按照法定方式执行相应的采购流程。电子卖场是通过筛选出供应商后，由入围供应商在电子卖场上架产品，采购人可直接在电子卖场平台执行最终环节的采购。
三是征集人不同。电子卖场的征集人均为集中采购机构，而框架协议采购的征集人可能是集中采购机构，也可能是主管预算单位及其委托的采购代理机构。许多采购人并不了解电子卖场的征集过程，而框架协议的出台让采购人对征集过程相比之前更加关注。
四是价格机制不同。框架协议采购在第一阶段就约束了供应商的最高限制单价，入围供应商不得超过约定的价格。而电子卖场则采用的是价格监测机制，即供应商在电子卖场平台上架产品后，通过系统监测或第三方价格监测机构抽样监测上架产品的价格，以事后监管的方式进行价格管理。
电子卖场发展方向与建议
存在的问题与困难
现阶段的电子卖场仍在逐步探索中，还存在诸多问题及困难。
对于财政部门而言，每年要制定集中采购目录，哪些品目应该纳入电子卖场采购可能是一个棘手的问题。一方面财政部门希望推动电子卖场电商化发展，帮助采购人解决采购便利性问题。另一方面，有些品目无公开透明价格，纳入电子卖场不便于管理。
对于集中采购机构而言，为落实优化营商环境相关政策，逐渐放开电子卖场供应商入围门槛，采用动态或多批次征集的方式征集电子卖场供应商，导致入围供应商家数多且资质参差不齐，无疑增加了管理难度及管理成本。
对于采购人而言，随着集中采购目录内采购限额标准的逐渐提高及电子卖场供应商数量的增多，采购人的采购难度及采购风险也有所增加。采购人应落实采购内控管理制度，部分采购单位已有较为成熟的内控管理制度，尚能参照单位内控管理制度在电子卖场下单商品，但有些采购单位刚成立或还未订立相关内控管理制度，按照集中采购目录及限额标准规定直接在电子卖场上下单，未在单位内部进行采购决策或比价等流程，若采购金额较大可能会面临审计风险。
电子卖场发展及建议
框架协议也将面临电子卖场同样的问题，但电子卖场目前已有相应的解决方案，即大部分省市已在电子卖场增加反拍、询价、拼单团购等采购方式。对于财政部门来说，有利于节省财政资金；对于集中采购机构来说，需要做好系统优化，保障几种采购方式的正常运行；对于采购人来说，采购金额较大的采购，采购人可通过这几种采购方式直接发起供应商竞价等，对比传统线下招标、谈判等流程，电子卖场简化采购流程、降低采购成本、提高采购效率，同时帮助采购人进一步减少审计风险。
框架协议采购出台后，电子卖场想要继续发展，一是要更智能地实现电子卖场采购系统化，提升采购人用户体验；二是要扩充集采目录外品目，为采购人自行采购提供采购渠道，优化采购人招标流程。
除此之外，电子卖场借助其前期深耕市场的经验教训和强大的系统功能，为框架协议采购提供了一个肥沃“土壤”。电子卖场具备完善监管措施、优化系统改造的条件，框架协议可借助电子卖场执行采购各环节，并将电子卖场作为框架协议采购实施的电子化平台。110号令是在深化政府采购制度改革背景下出台的全新政府采购方式，不仅弥补了过去的协议供货和定点采购的不足，同时也为电子卖场的发展提升指明了方向。未来，电子卖场可以发展成为一种针对小额零星采购的综合性交易平台，不仅有直购、竞价、反拍等功能，还能够执行框架协议电子化采购。
作者单位：深圳交易集团有限公司（深圳公共资源交易中心）
