异常一致引发争议
A市财政局接到纪委监委派驻卫健局纪检监察组《关于对政府采购项目建议的函》，发现A市人民医院介入治疗及ICU病房设施建设项目（医疗设备采购）参与投标的4家公司报价明显存在关联性，有串通投标嫌疑，且纪检监察组经过咨询同类厂家供应商，4家公司报价明显高于同类市场产品，建议调查核实，依法启动监督检查。
财政局启动监督检查程序，查明以下事实：其一，投标供应商的投标文件多处出现异常一致的现象，包括承诺函、法定代表人身份证明、法定代表人授权委托书、偏离表等文件的格式、日期标注、内容等有高度统一情形；其二，投标供应商投标报价多处呈现规律性差异，项目预算为1638万元，4家投标供应商的报价虽然各不相同，但都是紧贴预算控制价进行报价；其三，项目共15个产品，各家供应商提供了不同产地、不同品牌的产品，但报价都非常接近，报价偏差率最高的产品，偏差率不到10%，报价偏差率最低的产品，偏差率仅为0.04%；其四，4家供应商报价呈规律性递减，如除颤仪，A公司报价114000元，B公司报价112000元，C公司报价110000元。
综合监督检查情况，财政局作出处理决定，认定项目投标供应商的投标文件多处出现异常一致的现象及投标供应商投标报价多处呈规律性差异，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第三十七条第四项规定，A、B、C、D4家公司为串通投标；根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一项规定，项目予以废标，且将4家供应商投标保证金收缴国库。中标供应商B公司不满，向A市政府申请复议，对行政复议决定不服，又向同级人民法院提起诉讼。
B公司认为：其一，关于日期等格式问题，政府采购招标项目都是按照年-月-日的格式填写，仅以日期格式等一致就认定投标文件多处出现异常一致现象，有失公平；其二，本次招标项目为整体打包采购，在招标文件有明确技术要求的前提下，各投标人也会按照招标文件技术要求选择不同品牌的同配置、同档次产品响应，类似产品在市场上基本处于同一价格区间，不可能存在较大价格差；其三，项目既然有明确采购预算价格及最高限价，投标商只要等于或者低于该预算控制价的报价就是合理、正规的商务行为；其四，各投标人的投标价格并无规律可言，不能因为采购项目少部分产品价格接近，就将各供应商的报价定性为规律性差异。
A市人民法院审理查明后，最终支持了财政部门的认定，驳回B公司相关行政诉讼请求。
为什么会有争议
“不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异”这一条款，出现在87号令第三十七条中，属于“视为投标人串通投标”情形之一，笔者认为，这是一个不能通过常识直接加以判定的内容，比如对“异常”或“规律性”的解读。
比如：在某政府采购工程项目两份投标文件技术方案中，有3—5页内容（施工方案）完全一致，评审专家认为，在正常情况下，不应在出现大篇幅的一致方案时，便将两份投标文件作无效投标处理，并向财政部门提出监督建议。财政部门调查发现，两家供应商在不同网站摘抄了有关内容并进行了编辑，通过网址和截图证实了相同内容来源的合理性，因此认定供应商不存在串通投标行为。
针对投标文件中的文字响应内容，网络下载、员工跳槽、之前联合体投标现又分别投标等情况，都可能带来异常一致的巧合。
又如：某检测设备采购项目，4家供应商参与投标响应，其中3家供应商的报价分别为200万元、205万元、210万元。中标结果公告后，有供应商向财政部门举报，认为上述报价的3家供应商存在串通投标行为。财政部门调查发现，本项目采购产品属于精密仪器设备，市场上能满足采购需求的产品并不多，采购人通过市场调研后将218万元作为最高限价，被举报的3家投标人选择满足采购需求的不同产品参与投标，其报价是经过与生产厂家沟通后的商业行为，并不存在串通情况，发生的规律性报价也是意想不到的情况。
因此，在没有其他内容作为补充证据的情况下，将“文字雷同、报价呈等差数列”直接认定为“规律性报价的串通投标”，可能引发争议。
完善制度设计
在87号令第三十七条“视为投标人串通投标”的6个情形中，只有“不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异”不能通过常识直接判断。
笔者认为，解决争议的根本在于法规的完善，无论是通过顶层制度制定、补充通知，还是释义、指导案例，如果能提供“量化指标”给实操者判断或参考，将很大程度上减少争议发生。比如：将投标人自行编制的方案有两页以上一致情形认定为异常一致，将投标文件中有两处以上编制错误认定为异常一致，将报价呈一定数值的等比、等差数列等不正常“数字”认定为报价呈规律性差异。
目前，已有部分省市财政部门通过地方性规章或规范性文件，制定相应的指标判定异常一致或规律性报价，对本地实操有积极的指导意义。但由于其权威性和广泛性不够，可能带来不同地区财政部门处理尺度不一的负面影响。
如果不能或不便量化，可参考对“超低报价”的处理方法，即“评标委员会认为投标人存在异常一致或规律性报价的情形，应当要求相关投标人在合理的时间内提供书面说明，并提交相关证明材料；投标人不能证明其异常一致或规律性报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理，并上报财政部门。”
各方当事人应把好关
关于“视为投标人串通投标”情形，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十条亦有规定，且《中华人民共和国招标投标法实施条例〈释义〉》（以下简称《释义》）对此解释为：“异常一致是指极小概率或者完全不可能一致的内容在不同投标文件中同时出现，实践中典型的表现包括投标文件内容错误或者打印错误雷同，由投标人自行编制文件的格式完全一致，属于某一投标人特有的业绩、标准、编号、标识等在其他投标人的投标文件中同时出现等；不同投标人的报价呈现规律性差异则是不同投标人的投标文件异常一致的特殊表现。实践中的典型表现包括不同投标人的投标报价呈等差数列、不同投标人投标报价的差额本身呈等差数列或者规律性的百分比等。”
《释义》还补充，“投标人之间曾就类似工程有过联合投标经历导致投标文件的技术方案异常一致的情况，可以由评标委员会通过澄清、说明机制予以排除；在通过市场竞争形成投标报价的条件下，不同投标人报价的规律性差异只有在投标人相互串通投标的情况下才会出现。”
笔者认为，无论是异常一致还是报价呈规律性差异，都是投标文件不正常的表现，投标人在没有互相商量或者不是同一主体编制文件的情况下，是不应该也不会出现异常一致情形的。因此，在政府采购实践中，当事人可参考《释义》条款“实践中典型的表现”内容，对不正常表现形式作出判断。
在现行的政府采购流程下，评审专家是最容易发现串通投标的当事人，根据87号令第三十六条、第三十七条、第六十三条的规定，串通投标属于违法行为，评标委员会有权作出投标无效的决定，但应当及时向财政部门报告。
基于“异常一致和报价呈规律性差异”的判断并不是直接的、可量化的，且专家也不能在评标现场寻求更多佐证材料的情况下，笔者建议评标委员会认为投标人存在该行为时，应当参照“报价明显低于其他通过符合性审查投标人报价”的方式，要求投标人在合理时间内提供书面说明后再作决定，避免误伤。
采购人、采购代理机构在评审前发现的，可以向评标委员会作出书面评审建议；在评标结果后发现的，应当及时向财政部门报告。投标人发现并认为其他投标人有串通投标情形的，可以依法质疑，也可向财政部门举报申请监督。
对异常一致或规律性报价情形作出初步判断后，采购人或专家还应该结合投标文件的其他材料，财政部门应该通过调查取证获取的其他证据，坐实投标人的串通投标行为。
财政部门判定供应商串通投标，自带行政处罚性质，更应慎重，除了给供应商必要的澄清机会以外，结合投标人其他行为或材料进行佐证，也显得尤为重要。在开篇案例中，监督部门也是参考了供应商整体报价情况（如远超市场价）而作出的决定。
不适宜延伸至质疑投诉环节
在实践中，存在“不同供应商提供的质疑函或投诉书，除了内容相同外，还有格式、错误表达、签署等内容不正常一致”情形，完全有可能推断出供应商是“一伙”且质疑函、投诉书出自一人编制。根据这些情形，是否可认定供应商之间也有串通行为？
主流观点认为，一方面，法律法规对此并没有规定，质疑投诉已不属于投标环节，质疑投诉文件也非投标文件，不宜将投标禁止行为延伸至质疑投诉过程；另一方面，质疑投诉是与项目相关供应商的合法权利，不同供应商针对某一事项（内容）有共同异议的现象普遍存在，因此，不同供应商相互协商有关质疑事项既情有可原，也未损害任何当事人的合法权益。
（作者单位：贵州卫虹招标有限公司）
