中小企业是我国国民经济和社会发展的生力军，是推动经济高质量发展的重要力量。促进中小企业发展是政府采购的政策目标之一，自2011年《政府采购促进中小企业发展暂行办法》发布至今，政府采购促进中小企业发展的政策措施不断优化，扶持力度持续加强，为中小企业参加政府采购活动创造了良好的政策条件和市场环境，政府采购授予中小企业合同份额显著增长。
但是在实践中，关于《中小企业声明函》的质疑投诉也在不断增加，且多数直指供应商声明函内容虚假。从2021年至2023年财政部公布的投诉处理结果公告来看，涉及《中小企业声明函》的投诉数量从2021年的3个增至2023年的23个，占全部投诉数量的比例由1.7%增长至7.1%。关于《中小企业声明函》的争议多发，一方面说明政府采购扶持中小企业政策能够给参与政府采购活动的中小企业带来实实在在的好处，吸引了众多中小企业利用政策优势积极参与政府采购活动。但另一方面，争议频发也影响了采购效率，影响了部分中小企业对政府采购促进中小企业发展扶持政策的信心和政策落实效果。
质疑多发的原因
从财政部投诉处理结果公告信息和采购项目执行两方面综合分析，《中小企业声明函》质疑多发主要由以下几方面原因引起：
一是政府采购信息公开透明，推动了社会监督力量发挥作用，社会各方均可对公开的《中小企业声明函》中的不实信息进行监督。
公开透明是政府采购的基本原则之一，推动信息公开也是优化政府采购营商环境的重要举措。为落实政府采购信息公开要求，《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称46号文）规定，采购人、采购代理机构应当随中标、成交结果公开中标、成交供应商的《中小企业声明函》。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》《企业信息公示暂行条例》等法律法规，供应商的企业基本登记信息和信用信息，将在国家市场监督管理总局的国家企业信用信息公示系统进行展示，并供社会主体进行查询。为更好地服务全国各中小企业，国家市场监督管理总局的全国个体私营经济发展服务网还提供了小微企业名录登记和查询服务。此外，一些社会征信机构利用大数据功能和信息技术，也可以为市场主体提供企业登记信息和信用信息查询服务。通过以上多个方面的公开渠道和平台，供应商的基本信息处于向全社会公开的状态，社会各方都可以对供应商进行监督，并且可将不同平台公开的信息进行交叉对比，一旦发现在《中小企业声明函》中的内容与其他信息有出入，就会引起质疑。
二是政府采购公开竞争的环境，促进了行业内供应商之间的竞争和相互监督，供应商可基于公开的《中小企业声明函》进行更有针对性的质疑。
政府采购市场是一个公开透明、公平竞争的市场，参加同一政府采购项目的供应商一般出于同一行业领域，相互间处于市场竞争关系，既有基于同一行业领域对专业技术知识的熟悉，也有基于市场竞争环境对竞争对手的了解。供应商对专业技术知识的掌握，和不同供应商之间的相互熟知程度，要比采购人或采购代理机构、评审专家、采购监管部门等主体掌握得更加深入和详细，市场上的供应商，也是最有能力、最有动力对中标、成交供应商进行监督的主体。在市场竞争和监督机制共同作用的情况下，未中标、成交供应商，往往会基于公示的《中小企业声明函》和自己了解的信息，针对中标、成交供应商的《中小企业声明函》提出更有针对性的质疑或者投诉，这也是此类质疑多发的最主要原因。
三是政府采购活动和政策具有一定的专业性，供应商对政策理解不到位，可能导致《中小企业声明函》内容有误，或没有事实依据地质疑。
促进中小企业发展，是在政府采购活动中对中小企业进行扶持的特定政策，对于什么是中小企业、什么情况下中小企业能够享受扶持政策、通过哪些措施对中小企业进行扶持，46号文都有一定的规定和要求，如果供应商对政策理解不透彻，也有可能造成不必要的误解和误伤。比如，在行业划分方面，一般情况下，企业会以主营业务确定其所属行业，进而划分并确定是属于大型、中型还是小微型企业，但是在政府采购活动中，则应以招标文件规定采购标的所属行业，来划分并确定企业类型，如果供应商没有认真学习相关政策或招标文件，有可能会认为中标、成交供应商企业类型划型错误。再比如关于中小企业的定义，46号文明确规定，“与大企业存在直接控股、管理关系的”不属于中小企业，但是何为“直接控股、管理关系”？A公司（中小企业）和B公司（大企业）存在股东为同一人的情况，是否属于存在“直接控股、管理关系”？这些专业性规定，有的供应商并不清楚，因此有可能因为政策理解不到位，引起质疑和投诉。
四是个别供应商在强烈的中标意愿和侥幸心理的共同作用下，未核实产品制造商提供的数据，导致提供的《中小企业声明函》数据不实。
为促进中小企业更好发展，营造良好的政府采购营商环境，政府采购扶持中小企业的力度在不断加大。有些地方为了实现更好的扶持效果，提高了专门面向中小企业的预算份额和对小微企业的价格扣除，鼓励采购人按最高价格扣除比例执行，如此一来，一个项目小微企业最高可能获得20%的价格扣除，这对于供应商来讲，是实打实的竞争优势。在如此大的扶持力度和竞争优势的诱惑下，一些供应商在对产品制造商不了解的情况下，未核实制造商提供的数据，导致提供的《中小企业声明函》数据不实。在此种情况下，《中小企业声明函》公示后，也容易引发质疑。
此外，不排除个别供应商为获取中标，故意隐瞒事实或捏造数据，提供虚假的《中小企业声明函》。这种行为，可能会有一两次的成功，但是在公开透明、竞争充分的市场环境中，所有中标供应商的行为都会处于社会监督，尤其是竞争对手的监督之下，这些供应商必定会遭到质疑和投诉进而受到相应的处罚。
降低质疑的应对措施
供应商欣喜于中小企业扶持政策带来的实惠，但是有关《中小企业声明函》的质疑频发，也在一定程度上影响了采购效率，甚至是政策落实效果。如何避免此类问题，让中小企业扶持政策平稳有效落地，应当是政府采购活动各参与主体都积极思考并付诸行动的事。
通常情况下，采购人和采购代理机构是处理《中小企业声明函》质疑事项的责任人，但是在质疑处理过程中，采购人和采购代理机构是没有行政调查权限的，只能在有限的权限范围内尽到调查义务，比如要求中标、成交供应商提供进一步的解释或者说明，但是不能要求供应商提供行政管理部门出具的证明。如果在处理过程中确实发现问题，应当及时上报财政监管部门，否则只能依据现有材料，及时答复质疑供应商。采购人和采购代理机构降低《中小企业声明函》质疑的措施不多且有限，能够做到的是，在采购文件中详细列明中小企业相关政策文件，在采购过程中，依法依规解答供应商有关中小企业政策的问题，在评审或质疑处理过程中，发现供应商《中小企业声明函》确实存在问题的，及时上报财政监管部门。
从政府采购监管部门角度来讲，一是可以进一步加强政策宣讲工作，通过培训、官网问答、电话咨询解答等多种渠道，向广大中小企业解读政府采购相关扶持政策，对中小企业的具体问题给予一对一的解答；二是在投诉处理过程中，认真审查供应商的响应文件，对于出具虚假《中小企业声明函》的供应商，依照政府采购法相关规定，依法予以罚款和禁入政府采购活动的处罚，通过扶持奖励和惩戒违法的正反两个方面共同发力，不断规范供应商的行为；三是可以结合实践情况，适时调整优化中小企业扶持政策，比如放宽《中小企业声明函》的格式要求，允许供应商对理解偏差、定义不清晰、前后不一致等非实质性问题进行澄清或说明等，让中小企业享受更便利实惠的扶持政策。
供应商作为政府采购扶持中小企业发展政策的最终受益人，更应当为此项政策的顺利实施和有效落地承担责任。打铁还需自身硬，面对《中小企业声明函》质疑多发问题，供应商一方面应当从自我做起，作为提供《中小企业声明函》的主体，也是被质疑的第一对象，供应商应当加强对政府采购法及相关政策的学习，有效利用政府采购促进中小企业发展的优惠政策，诚信投标，如实填写《中小企业声明函》，如果无法从制造商处获得充分、准确的信息，稳妥起见，可以不提供《中小企业声明函》。另一方面，供应商也应当合理监督、依法质疑投诉，在质疑投诉时提供必要的证据材料，依法维护自身合法权益，不得进行虚假、恶意投诉。
《中小企业声明函》质疑投诉多发的问题，不一定是坏事，这恰恰说明政府采购供应商都注意到了这项扶持政策，作为中小企业，能够从中得到实际的政策红利。在政策执行中出现的种种问题，可以通过引导、惩戒、监督等方式去应对，不能因噎废食，要更多地关注因扶持政策获益的中小企业，为市场主体创造统一开放、竞争有序的政府采购营商环境。
（作者单位：北京汇诚金桥国际招标咨询有限公司）
