案情
A省的市县级货物类采购限额标准为30万元，该省B市交通运输局就“电子警察和交通信号灯采购项目”编制采购实施计划并报市财政局备案，采购预算为110万元，采购方式为公开招标。交通运输局经办人员向代理机构提出：采购实施计划已经市财政局审批同意，采购组织形式为自行采购，不属于政府采购项目，且该地段交通管理设备缺失，车流量较大，考虑到交通安全管理的急迫性和必要性，需要压缩采购周期，在保证采购设备质量的前提下尽快完成采购程序。
代理机构认可并采纳采购人的上述要求，该项目采购文件自2023年7月3日开始发售，投标截止时间为2023年7月13日9时整。供应商C在获取采购文件后认为部分评审因素涉及的证明材料较多，且采购文件发出之日起至投标截止时间少于二十日，周期过短影响其准备资料和编制投标文件，违反了《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第二十四条“依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日”的规定，于是向采购人及代理公司提出质疑。采购人、代理机构认为该项目已经报市财政局批准，由常规的政府采购项目调整为自行采购，也不是依法必须招标的工程建设项目，因此不违背《招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的规定，据此作出书面答复。供应商C对答复内容不满意，向市财政局提起投诉，请求认定采购文件违法。
市财政局认为：针对“等标期”的投诉属于对采购过程的投诉，而非采购文件内容，要求供应商C进行补正。而电子警察和交通信号灯不在A省集中采购目录内，但采购预算已超过采购限额标准，结合采购主体及资金来源等因素，该项目为政府采购货物类，应适用于《政府采购法》有关规定，根据《政府采购法》第三十五条规定：“货物和服务项目实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日”，针对采购过程（等标期）的投诉事项成立，且可能影响采购结果。在处理投诉时，市财政局发现该项目一是采购公告并未在指定媒体发布，违反《政府采购法》第十一条“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布”的规定。二是将供应商的经营年限作为评审因素，违反《中华人民共和国中小企业促进法》第四十条“政府采购不得在企业股权结构、经营年限、经营规模和财务指标等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”之规定，属于财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号文件）明确亟待清理的妨碍公平竞争做法“设置或者变相设置供应商规模、成立年限等门槛，限制供应商参与政府采购活动”。综上所述，市财政局依据《政府采购法》第三十六条第（二）项、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十五条、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十二条第（一）项，认定采购过程和采购文件违法，作出“责令重新开展采购活动”的处理决定。
分析
1.采购人对于自行采购的理解存在偏差。其一，采购人对于自行采购的认知有误，混淆了备案与行政审批的区别，认为经过财政部门的备案，即将政府采购项目调整为非政府采购项目，错误地将自行采购理解为“可以直接进行采购”或者“随意采购”。依据《政府采购法》第十八条以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第四条，自行采购是政府采购中的一种组织形式，与其对应的是委托代理采购。自行采购的范围划定在本部门、本系统有特殊要求的部门集中采购项目以及未纳入集中采购目录的政府采购项目（分散采购），前者须经省级以上人民政府批准，后者由采购人自行决定自行采购或者委托代理机构代理采购。因此，一个政府采购项目无论采用哪种采购组织形式或采购方式，其作为政府采购项目的前提不变，均属于《政府采购法》调整范围，必须按照政府采购法律制度的有关规定开展采购活动。
如果按照“自行采购即非政府采购项目”这一错误理解，《政府采购法》第十八条以及《政府采购法实施条例》第四条规定的“可以自行采购的部门集中采购项目以及分散采购项目”岂不都成了非政府采购项目，而不受政府采购法体系约束。而财政部《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》（财库〔2016〕194号文件）则对如何进行自行采购作出更为直观的表述：“中央高校、科研院所可自行组织或委托采购代理机构采购各类科研仪器设备，采购活动应按照政府采购法律制度规定执行。”因此，采购文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于二十日，属于强制性规定，不能以工作需要、时间紧急等理由进行压缩。采购人和代理机构将自行采购理解为政府采购的“化外之地”，不受约束，导致出现本案例中采购活动违法的不利后果。
其二，采购人自行组织采购活动还须具备相应条件，对此《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第九条提出采购人需具有编制招标文件和组织招标的能力以及与采购项目专业性相适应的专业人员。换而言之，采购人具有自行组织采购活动的能力且有意愿时，可以不委托代理机构而自行组织采购活动。否则采购人应当委托代理机构代理采购，这也是采购人进行自行采购的底层逻辑和基本特征。本案例中，采购人在明确采购组织形式为自行采购的同时，委托代理机构组织采购活动，可能是出于“甩锅丢责”的考虑，但更大程度是理解偏差的问题，错误地认为自行采购等于非政府采购项目，不受有关法律制度约束，可以“不走寻常路”。市财政局在处理投诉时发现的采购信息未在指定媒体发布、将供应商的经营年限作为评审因素等情况，结合采购人的质疑答复内容，也印证了这一点。供应商C提出质疑事项的法律依据为《招标投标法》第二十四条，侧面反映了包括供应商在内的各方主体，对于政府采购法体系中的“自行采购”，认知容易出现偏差，需要有关部门加强政策宣贯。
2.需要正确区分自行采购与直接采购。《政府采购法》第二条第二款对政府采购项目作出了界定，即：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”符合上述规定的，均属于政府采购项目。在此之外的采购行为，比如某事业单位使用财政性资金采购集中采购目录外且采购限额标准以下的土地测绘服务，虽然是政府单位的采购行为，但不是法律定义的“政府采购项目”，不属于《政府采购法》调整范围，因此该事业单位可以直接确定测绘服务单位，也可以结合《政府采购法》《招标投标法》的有关规定和程序，以有利于项目实施的原则组织采购活动。如果采用公开招标方式，根据《招标投标法》第二条规定，适用于招标投标法体系中的一般性规定。而自行采购作为政府采购法体系中的采购组织形式，与非政府采购项目的采购行为需要加以区分，切勿混淆。
启示
应当正确理解在《政府采购法》中的自行采购概念，并不等同于“可以直接采购”或“随意采购”，其政府采购项目的本质不可忽视，更不可任性而为。对于部门集中采购项目以及集中采购目录之外的分散采购，采购人可以依法选择自行采购，但必须按照政府采购法律制的有关规定开展采购活动，除无需委托采购代理机构之外，并无其他特殊之处。
（作者单位：安徽省宁国市政府集中采购中心）
