财政部日前出台的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《创新办法》）不仅对加快实施创新驱动战略，支持应用科技创新有着重要意义，对政府采购本身而言，也是一次具有标志性意义的重大制度创新。在合作创新采购中，政府不是直接对市场现有的产品进行购买，而是在对供应商补偿成本的前提下，共担研发风险、共同推广应用，从而实现成果转化和产业发展的互相促进。在当前新一轮科技革命和产业变革加速演进的背景下，政府采购将成为支持科技创新和新质生产力的发展，实现国家战略目标的重要工具。合作创新采购作为一种全新的政府采购交易规则，在实际执行过程中，需要注意几个问题。
一是严格控制适用合作创新采购方式的项目。《创新办法》第三条规定了可以采用合作创新采购方式的范围和适用情形，要求“采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于实施国家重大战略目标发展”。由于合作创新采购方式建立了合理的风险分担与激励机制，从政策的支持力度和优惠程度上来说，比现有的对重大科技项目的补助和奖励力度更大。合作创新采购实际上就是将重大科技项目“揭榜挂帅”“赛马”的立项和审批方式，提升为竞争性更强、程序性更严、市场化和透明度更高的政府采购方式。作为财政部门，建议统筹现有的对未来产业“揭榜挂帅”、首台（套）重大技术装备以及重大科技项目的支持，将有限的财政资金用在最能代表新质生产力的实质性技术创新项目上，对使用合作创新采购方式的项目进行严格审核把关，避免因滥用采购方式而造成财政资金的浪费。
二是明确合作创新采购方式的审批要求。虽然在《创新办法》中没有规定采用合作创新方式采购的是否需要财政部门审批，但是根据政府采购法实施条例第二十三条的规定，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区市以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。由于实施合作创新采购的项目本身具有重要研发意义和创新价值，与其他转为非招标方式的项目不同，需要上升到省级主管部门审批。《创新办法》第四条规定，中央和省级主管预算单位可以开展合作创新采购，也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主管预算单位经省级主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。那么，达到公开招标数额标准，又需要采用合作创新采购方式的项目，除了省级主管部门批准外，是否还要经过省级财政部门批准，这是具体操作层面面临的问题，需要在工作中进一步明确。
三是谨慎对待合作创新采购项目可能面临的风险。创新最大的特点是不确定性，政府采购合同必需通过建立科学的考核机制和容错机制，尽量控制给购买方所带来的风险，主要有以下三个方面：
——项目研发本身的风险。
市场机制不能攻克的关键技术和“卡脖子”产品通常研发风险大、研发费用高，供应商难以有自主投入经费研发的动力。因此，政府部门在采购这些项目时，要在充分预判项目本身的研发风险，科学确定购买费用的同时，对价格实行管控，防止供应商故意做大成本，增加财政负担。在实践中可以约定成本范围或成本补偿的比例，不一定全额由采购人补偿。
——采购实施过程的风险。对于难以量化和比较，履约周期较长的创新项目，容易出现个别供应商在研发谈判中“低价抢标”、研发合同签订后故意拖延、粗制滥造研发方案等情况。为了避免出现这些问题，在采购实施过程中要严格控制供应商研发方案的分值的占比（不得低于50%），严格执行采购人先评审研发方案、后评审研发总费用的评审程序。
——采购人和供应商的双重风险。制造创新产品的难点和风险主要在研发过程。合作创新采购的两阶段设计，把采购人的采购风险和供应商的研发风险降低到了双方可以接受的水平，但如果采购项目是公益二类事业单位提供的服务，那么采购双方的预期风险可能全部集中在财政上，因此必须更加审慎对待。
