问题
近日，有单位人员向《中国政府采购报》编辑部问询：财政部国库司对某个问题的解答是“关于整体项目达到公开招标限额，按照不同品目和类别合理分包后，如果分包内容没有达到公开招标的数额标准，该分包可以采用非招标方式采购。”那么，某整体项目（所含品目均为政府集中采购目录以外的品目）已达到公开招标数额标准，经过合理合法分包后，每包均未达到分散采购限额标准，该分包在采购时是否不适用政府采购法律法规，只需按单位内控制度执行即可？
回答
业内专家表示，如果采购人切实做到了合理合法分包，那么该项目每包（所含品目均为政府集中采购目录以外的品目）均未达到分散采购限额标准的，可不适用政府采购法律法规。
“如果按单位内控制度执行而不适用政府采购法律法规，需要同时具备几个条件。”江苏博事达律师事务所一级律师、高级合伙人杭正亚表示，一是从主观方面看，采购人不是出于化整为零或以其他方式规避公开招标的目的，而是出于有利于采购项目实施的目的；二是从客观方面看，不属于将同一品目或类别分拆下来进行分包，不存在违法违规进行分包的行为；三是从分包的客体看，品目均为政府集中采购目录以外的品目，且未达到分散采购限额标准的货物、工程或者服务。缺乏上述其中一个条件，均应适用政府采购法律法规采用公开招标的方式进行采购，否则应按《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十七条第（二）项承担法律责任。
对于以化整为零方式规避公开招标的情形，辽宁省财政厅政府采购处副处长佟克胜告诉记者，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十八条规定，在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准的，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。财政部国库司等部门编著的《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义表明，采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。佟克胜进一步解释说，所谓化整为零，是指采购人把达到公开招标数额标准的政府采购项目人为分割为数个小项目，使得每个项目的预算金额都低于法定的公开招标数额标准，以此来达到规避公开招标的目的。同时，结合财政部留言答复，一般认为，“同一品目”是原则性规定，可以是一级编码也可以是二级编码，应根据采购项目具体情况进行判断，原则上可以合并的应当合并实施。“同一类别”是指项目的需求、特点、属性等相似，可以视为相同种类的项目。
“目前政府采购法律法规并无化整为零规避政府采购的直接规定。”佟克胜表示，采购人应认真分析判断采购项目具体情况，切实做到合理合法分包，避免采购监管部门根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十八条规定予以处理。
法律链接
《中华人民共和国政府采购法实施条例》
第六十七条采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：
（一）未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；
（二）将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标；
……
第六十八条 采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：
（一）未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购；
……
《中华人民共和国政府采购法》
第七十一条采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：
（一）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的；
……
第七十八条采购代理机构在代理政府采购业务中有违法行为的，按照有关法律规定处以罚款，可以在一至三年内禁止其代理政府采购业务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
