编者按：本文为江苏省教育厅原副厅长倪道潜在“省级教育财政的新问题、新挑战”分论坛上的主题发言。
省级教育财政是省级政府为了满足公共教育需求对可用财力进行统筹、分配而发生的经济行为和活动。具体而言，省级教育财政是在省级政府的领导下，以财政部门和教育行政主管部门为责任主体，其他相关部门共同参与，围绕教育发展而进行的财力资源筹集分配和财经管理制度研究制定以及各项管理工作的组织实施等经济行为和活动。
省级教育财政的责任与实践
按照党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”要求和我国现行相关法律法规确定的省级教育事权范围，省级教育财政肩负着与省级教育事权相应的统筹责任，即在省域范围内，统筹制定教育财政政策，统筹安排教育财政支出，统筹实施经济责任监管。
“十二五”时期，在江苏省省委、省政府的高度重视和大力支持下, 省级教育财政积极履行统筹责任。在统筹制定教育财政政策方面：依据国家法律和中央要求，结合江苏实际，我省制定了阶段性和年度性的教育财政投入政策、标准以及与教育相关的人员编制、绩效工资、预算管理、资产管理、财务管理等方面的政策制度。2010年8月，我省制定了《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，其中以专门章节、较大篇幅强调了国家法定要求，明确了我省的教育投入政策，明确了各个教育阶段的经费投入保障机制和实现目标的时间节点、责任主体以及管理要求。2011年12月，在国家要确保2012年全国财政性教育经费占GDP的比例达到4%目标的关键时刻，我省出台了《省政府关于进一步加大财政教育投入的实施意见》，就加大教育财政投入进一步提出了系统要求，其中明确要求各地要确保财政教育支出占一般预算支出比例明显提高并达到或超过省核定要求，确保到2012年全省这一比例超过中央核定的18%。2013年1月，省委省政府对《关于加快建设教育强省率先基本实现教育现代化的决定》制定的区域教育现代化建设标准进行了修订，2016年8月再次修订并出台了《江苏教育现代化监测指标》，其中将教育保障度列为8个一级指标之一，财政教育支出预算增长比例、财政教育支出占公共财政支出的比例、全社会教育投入增长比例、各级教育生均公共财政教育事业费在全国省份排名等4个二级指标共计在百分考核机制中占7分。我省教育投入在全国率先实现了各教育阶段生均财政拨款标准和经费保障机制的全覆盖，先后制定了各个教育阶段的生均财政拨款(或生均公用经费财政拨款)省定基准定额，并根据发展需要、物价变动、财力可能等因素建立动态调整机制，要求县级财政制定本地执行标准时不低于省定基准定额，等等。我省教育投入政策的及时制定出台，有效促进了各级财政加大教育投入。
在统筹安排教育财政支出方面：省级教育财政统筹安排支出，对省属高校、中职学校实行按生均财政拨款标准安排基本支出经费，并安排离退休人员经费、助学奖学金及内涵建设等专项资金相结合的财政供给政策。同时，对市县主要安排基础教育转移支付，包括全额安排义务教育学校免费提供教科书、作业本、新华字典所需的经费支出，对经济薄弱地区分县分档补助教职工绩效工资支出。分县分档对义务教育学校免除学杂费、住宿费安排公用经费补助支出，分县分档对学前教育实行综合奖补、政府资助、对义务教育学校家庭经济困难学生安排生活费补助支出、对普通高中安排政府助学金及建档立卡学生免学费补助、中等职业教育国家助学金及免学费补助支出，安排市县落实教育经费保障主体责任综合奖补资金，根据各地教育法定增长、生均拨款机制建立、政府资助体系建设以及高中阶段债务化解、改善义务教育薄弱学校办学条件和进城务工人员随迁子女接受义务教育等教育重点工作开展情况综合考核结果予以奖补。
在统筹实施经济责任监管方面：我省省级教育财政注重并组织实施对市县、对教育行政部门和学校的经济责任监管。其中，对市县主要是在督导、督学时把落实“三增长”、“一提高”、制定生均财政拨款标准、安排教育重大工程项目资金和内涵建设资金等作为重要内容。对市县教育行政部门和学校则以主要领导人为对象，审计检查其十一个方面的经济责任，包括贯彻执行党和国家及省重大财经政策和决策部署、履行相关职责，推动教育科学发展的情况;遵守有关法律法规和财经纪律的情况;重大经济决策情况;预算安排和重大调整的研究决策及预算执行情况;重要项目及经费安排的研究决策情况;重要管理制度的审议、实行、督查情况;机构设置、编制使用、绩效工资的研究决策情况;重大专项资金的使用监管情况;国有资产管理、采购招标、对外投资、风险管控、教育债务管理等情况;执行中央八项规定、省委十项规定、反对四风、履行党风廉政建设第一责任人职责情况以及其本人遵守廉洁自律的情况;对以往审计或财政、财务检查中发现问题的组织督促整改情况等。经济责任监管由省政府教育督导委员会、省审计厅、财政厅、教育厅、省教育纪工委组织实施，有数个部门联合实施的，也有单个部门实施的;有省审计厅、财政厅等部门直接实施的，也有省教育厅主动商请有关部门实施的;有对经济责任全面监管督查的，也有以一个或几个方面为重点进行监管检查的。省级教育财政组织实施经济责任监管，有利于市县和教育行政部门及学校筹措、使用、管理好教育经费，有利于保障干部安全，维护教育形象，促进教育健康发展。
“十二五”时期，省级教育财政积极履行统筹责任，带动市县级教育财政共同努力，有效促进了江苏教育事业又好又快发展。全省地方教育经费总投入9670亿元，其中财政性教育经费投入7640亿元，分别是“十一五”时期的1.97倍和2.37倍，年均分别增长11.30%和14.51%，其中，全省地方教育经费总投入继2014年突破2000亿元大关后，2015年再上新台阶，达2245.54亿元，比上年增加165.45亿元，增长7.95%;其中财政性教育经费1818.19亿元，比上年增加146.51亿元，增长8.76%。教育经费的不断增加为我省教育事业改革发展提供了坚实的财力保障。我省义务教育巩固率达100%，高中阶段毛入学率达99.1%，高等教育毛入学率达52.3%，主要劳动年龄人口平均受教育年限达11年。我省成为全国首个县域义务教育发展基本均衡全覆盖省份。教育质量主要指标，义务教育阶段学生优秀率比全国平均水平高出20个百分点，在全国职业院校技能大赛中实现“七连冠”，全省高校共有13个一级学科排名全国第一，占全国总数的13.7%。高等教育和中职教育五年累计培养学生400多万人，为各行各业输送了大量专业人才和技术技能人才，我省高校共获得省部级以上奖项2400项，占全省一半以上，转化应用科技成果5.4万项，转化率达58%，贡献出全省80%以上的哲学社会科学成果。我省教育总体发展水平达到世界中上高等收入国家水平，教育强省和现代化建设向前跨了一大步。教育事业的大发展，极大地提高了人的素质，有力地推动了创新驱动发展和经济转型升级，为建设“强富美高”新江苏作出了重大贡献。
省级教育财政面临的突出问题
“十二五”期间，我国出现、现在正延续着的政治新生态、经济新常态，积极而深刻地影响并改变着我国经济社会的各个方面。省级教育财政在新形势下要积极服务于统筹做好教育改革发展稳定各项工作，加快推进教育现代化，需要认真研究省级教育财政面临的突出问题。
一是对教育投入的认识步入误区
对教育投入的认识在中央层面不是问题。2013年11月，党的十八届三中全会作出的《决定》中指出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，这是十分正确和必要的。两年后的2015年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议表决通过了《关于修改<中华人民共和国教育法>的决定》，修订后的《教育法》就教育投入问题保留了“三个增长”和“两个提高”，“三个增长”中的第一个就是“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。这说明国家对重点支出挂钩事项清理之后，确定了教育投入不是一般的重点支出，而是必须优先投入、重点保障的特殊的重点支出，所以必须继续与财政经常性收入的增幅挂钩。但是这样的认识，由于种种原因，还没有在地方层级形成共识，一些地方、一些部门的同志表示，《教育法》关于教育投入的第一个增长做不到，不可持续，有的甚至出台文件明确“一律不挂钩”。这些情况的产生，从表象上看，是有些同志认为我国的教育投入达到了4%目标，这些年对教育投入不少了，教育有了很大的发展，应该“歇歇脚、让让路”了，没有认识到教育发展取得的成绩离基本实现教育现代化还有很大差距，4%只是教育投入的阶段性目标，要在2020年基本实现教育现代化，教育投入这一重要保障条件不能松劲，还要加大力度继续增长。进一步看，是有些同志尚未能完整准确地理解和执行党的十八届三中全会《决定》中关于重点支出的有关表述，没有把十八届三中全会《决定》和新修订的《教育法》的相关部分联系起来学习、理解、执行。
二是对教育投入的安排增幅下降
在经济新常态下，我省财政收入增幅收窄，以前的两位数增长降为了个位数增长，而财政在保障民生各项重点支出、加强宏观调控、推进结构调整等方面仍需加大支出，财政收支矛盾日益突出，加之上面所提教育投入法定增长要求在有些地方未能引起足够重视、成为刚性要求，教育投入安排受到了影响。“十二五”时期我省财政性教育经费总量虽然持续增加，但增幅下降明显，五年的财政性教育经费增幅分别为27.44%、21.27%、10.47%、6.03%和8.76%。公共财政教育支出占公共财政预算支出的比例分别为17.73%、19.11%、18.74%、17.53%和16.75%，两组数据呈现的都是在2011年、2012年的高位数后连年下降的态势。从省级教育财政主要要保障的省属高校来看，财政投入还有差距。2015年我省省属高校生均财政拨款实际支出为17765元，与同在江苏办学的部属高校的27346元比，生均低了9581元，在全国位列第11位。从各个教育阶段生均财政拨款基准定额水平来看，虽然我省已经实现全覆盖，但有的还比较低，如学前教育生均公用经费财政拨款基准定额为200元，小学和初中生均公用经费财政拨款基准定额还停留在2014年700元、1000元的水平上，我省2015年幼儿园、小学、初中的生均财政拨款实际支出在全国分别位居第17、第8和第5位。
三是对教育投入的研究存有盲点
(1)对教育投入需求缺乏研究。主要是如何科学合理地研究确定我省教育财政支出占财政总支出比重的基点和以后逐步提高的幅度：作为一个全国教育规模最大、地区间教育发展差距又较大的大省，按照法定的增长要求，目前的教育经费安排和增长情况与教育要在今后四年时间里率先实现现代化的目标是否相应?通过认真研究编制中期教育投入预算，到2020年，全省教育经费每年应该递增的增幅是多少?如何使“三增长”“一提高”从现在的软性要求变为刚性约束，等等。
(2)对经常性财政收入的口径缺乏研究。经常性财政收入的口径最早见诸于2004年的《财政部关于统一界定地方财政经常性收入口径的意见》(财预〔2004〕20号)，这个口径原则上包括3个方面的内容，还后缀了一句“由于各地‘收支两条线’改革进度不一致，行政事业性收费是否纳入地方财政经常性收入范围，由各地财政部门与人大有关部门商定”。12年过去了，随着财税体制改革的深化，是否需要对口径作出修订?如何解决实际存在的一些地方确定财政经常性收入弹性化、随意化的问题?如何促使各级人大有效监督财政经常性收入的真实性、准确性，进而保证教育财政拨款增长高于财政经常性收入增长的真实性、准确性?
(3)对教育投入实现的保障条件缺乏研究。即在科学合理地测算出实现教育现代化目标所需的教育投入水平之后，投入需求赖以实现的保障条件是什么?我们常说的依法规、保运转、定标准、建机制、清欠债、立专项、入预算，如何使各级教育财政相关部门都能坚持做到一以贯之?
(4)对生均培养成本缺乏研究。《教育法》和《高等教育法》等法律要求省级统筹制定省内高等学校年经费开支标准和筹措办法，作为举办者和高等学校筹措办学经费的基本依据，对于高校生均培养成本，还缺乏深入的研究。
四是对教育投入的责任有待厘清
国务院最近印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。该意见明确“逐步将义务教育、高等教育等体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。”当前需要厘清的是中央和地方对共同教育财政事权各自承担多少责任。
(1)义务教育方面。2015年11月25日，国务院印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(国发〔2015〕67号)。国务院决定，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。总体来看，中央财政较之以前在义务教育经费方面承担的项目和比例有了明显增加和提高。需要进一步研究厘清的是地方难以全部承担的责任和相应经费。比如，2014年12月习近平总书记视察江苏后中央办公厅回访调研报告要求江苏省和国家有关部门共同研究加大对流动人口子女教育工作的支持。我省100多万名外来务工人员子女平等接受教育是我省教育发展的重点工作，做好这项工作需要解决教育资源不足的问题，即增建学校所需的土地指标及基本建设经费、增加教师所需的编制及人员工资福利经费、增加学生所需的“两免一补”和生均公用经费。国家新建立的城乡义务教育经费保障机制明确了中央和地方对第三项责任经费的分担比例，但前两项的有关责任和经费分担比例有待厘清，以实现更加合理、更为全面的义务教育资源(包括土地指标、教师编制和相应经费)随学生流动可携带。
(2)高等教育方面。2015年12月修订后的《高等教育法》中明确：“国务院统一领导和管理全国高等教育。”“国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法的规定，保障国家举办的高等教育的经费逐步增长。”财政部、教育部在2015年11月印发了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，明确了中央高校的基本支出和项目支出两大体系，但对地方高校的预算拨款制度则尚未作出原则性或框架性的指导。我省有普通高校141所(不包括40所独立学院、二级民办学院)，在校学生187万人。除了南京大学、东南大学等10所部属高校之外，地方高校有131所，在校学生157万人，在全国各省(区、市)中拥有最多的高校和在校学生数，且地方高校中有不少是中央有关部委以前下放给我省的，面向全国招生。我省地方高校办学质量在全国走在同类高校前列。国内外几个著名大学排行榜都显示，我省的苏州大学、南京师范大学等6所高校进入了我国百强大学行列;最新的金砖国家和新兴经济体大学排行榜显示，中国大陆有52所高校上榜，其中我省地方高校有苏州大学、南京医科大学等5所入选。我省地方高校在我省乃至全国高等教育大众化、服务经济社会发展的进程中作出了较大贡献，省级财政在财力安排上优先保障，做出了巨大努力。同时，实现高等教育强省目标的经费需求也对省级财政形成了很大压力，存在不少困难。因此，对体现中央战略意图、跨区域提供教育服务且办学质量不断提升特性明显的地方高校，中央和地方在基本支出、项目支出和奖补支出等方面需承担的责任和经费比例也有待厘清，以利于推进我省高水平大学建设，促进我省实现从高等教育大省到高等教育强省的历史性跨越，为国家建设世界一流大学和一流学科、增强国家核心竞争力作出贡献。
五是教育投入中民间投入成为弱点
“十二五”时期的五年，我省民间力量对各级各类学校的捐赠及民办学校举办方投入分别为17.96亿元、18.89亿元、12.38亿元、11.0亿元、6.48亿元，占教育经费的比例分别为1.4%、1.2%、1.0%、0.7%、0.5%，这一组数据说明，我省民间力量对教育的投入原本就很少，现在还在逐年下降。这意味着原有的鼓励民间力量投资教育政策的力度不够，也说明教育部门和学校在实施政策和积极争取方面所做的努力不够。最近，第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过了《关于修改<民办教育促进法>的决定》，根据该决定，修改后的《民办教育促进法》将于2017年9月1日起施行。此次修改，明确了对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理，从法律上破解了困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题，这就扩展了民办教育发展空间，明确了民办教育的发展形式，也有利于政府加大扶持力度，落实差别化的扶持政策，促进非营利性和营利性两类民办学校各安其位、健康发展，也必定会有利于加大民间力量对教育的投入，提高教育投入中民间投入的比例。为了贯彻落实好修订后的《民办教育促进法》，省级教育财政各有关部门需在认真学习研究的基础上，尽早为省政府因地制宜制定地方层面鼓励民间力量兴办教育的政策文件和具体实施办法提供参考意见。
六是对教育投入的管理相对落后。近年来，我省有关部门通过对部分教育部门和学校的巡视、审计、督导、检查，发现有些教育部门和学校在重大经济决策、基建项目管理、“三公经费”管理、专项资金管理、国有资产管理、部门(学校)预算管理、财会基础管理等方面存在违反财经法律法规和政策制度的问题，有的还相当严重，教育财务管理水平落后于教育治理现代化的要求。产生这些问题的主要原因有：
(1)管理责任不落实。有的教育行政部门和学校的主要领导重业务轻财务，全面履行落实经济责任的主体意识淡薄。
(2)管理队伍不专业。有的教育行政部门和学校主管财务工作的领导及财会机构的主要负责人、具体经办人，既没有财经专业知识背景，又没有财务工作实践经历。为解决地方高校分管领导不专业、不适应的问题，我省从2014年起至今共向7所高校委派了总会计师(副校级)，占地方本科高校数的16.7%，还有35所本科高校和89所高职高专院校尚未委派。此外，我厅会同省财政厅于今年上半年对53所高校和两所中专学校进行《会计法》执法情况检查，发现有14所高校财务处长没有会计从业资格证书，有15所高校会计人员数量占在职教职工人数比例低于1%。类似情况在一些市县教育行政部门和所属学校更为突出;(3)管理方式较落后。我们已身处大数据时代，但是我省各级教育行政部门和各类学校的财务管理工作还普遍停留在计算机众多功能子系统应用阶段，落后于教育现代化、教育信息化的要求，使用计算机网络在全省范围内实现最大限度的数据共享和综合利用的教育财务管理信息化系统建设工作还没有开启。
解决问题的思路
上述省级教育财政存在的突出问题有些是共性问题，有些则是我省存在的个性问题。解决这些问题有以下思路：
1. 统一认识凝聚合力是根本。解决认识问题，很有必要重温邓小平同志关于教育的讲话，很有必要认真学习习近平总书记关于教育的论述。邓小平同志说：“从长远看，要注意教育和科学技术。否则，我们已经耽误了二十年，影响了发展，还要再耽误二十年，后果不堪设想。我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好。”习近平总书记说：“我们中国将坚定不移地实施科教兴国战略，始终要把教育摆在优先发展的一个战略位置，不断加大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让人民享有更好、更公平的教育，从而获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”邓小平同志和习近平总书记的讲话都强调了教育的特殊重要性，都体现了党和国家对教育工作、对教育投入的高度重视。通过学习，各级领导和各有关部门一定会在教育投入问题上统一认识，形成合力，不断加大教育投入，为教育现代化建设的顺利推进提供必要的财力保障。解决认识问题，还要有非常之策。2015年，全国人大常委会委员长张德江同志亲自带队对部分省(区、市)《职业教育法》执法情况进行检查，体现了重视，作出了示范。如果各级人大都能自觉对本地落实修订后的《教育法》情况进行执法检查，必定会促进地方党委政府和相关部门的领导同志对教育、对教育投入进一步提高认识。
2. 落实责任加强管理是要务。争取投入和加强管理是教育财政工作的永恒主题。在教育投入不断增加的情况下，尤为重要的是加强管理，提高水平。为此，各级教育行政部门和各类学校要全面落实财务管理领导责任，建立健全财务治理体制和运行机制，严格规范国有资产、政府采购、收入支出及会计核算管理，大力推进内部控制制度建设，全面加强预算管理，严格执行基本建设管理各项规定，严肃财经纪律和责任追究，加快推进教育财务管理信息化建设，探索实施互联网、云计算、大数据等与教育财务管理相结合的现代化管理模式，加快实现教育财务管理的科学化、现代化、精细化，确保教育投入的每一分钱都花在提高人才培养质量的刀刃上，以教育投入使用的优秀绩效，回应社会关切，确保党和政府及人民群众满意。
3. 建设队伍强身健体是关键。打铁还得自身硬。教育行政部门和各类学校肩负着发展教育事业和履行经济责任两大重任，针对目前不少教育部门和学校领导对经济责任的认识、重视不到位，履行职责的能力较弱，管理水平落后的状况，教育系统急需加快打造一支政治合格、业务精湛、视野开阔、作风过硬的教育财务队伍。从我省实际出发，建议：第一，明确经济责任。由省委组织部会同省教育工委、省审计厅联合制定印发《江苏省教育行政部门和学校主要领导干部经济责任审计规定》，并由各级组织部门会同审计、财政部门对各级教育行政部门和各类学校的主要领导及分管领导分层进行经济责任专题培训，把经济责任内容要求、惩戒措施及案例分析讲清、讲深、讲透，切实提高领导干部履行经济责任的意识和能力。培训时间不少于两周，培训考核情况归入干部档案。第二，依法配好干部。各级教育行政部门和学校要高度重视财会队伍建设，充分尊重财务工作的专业性、特殊性和重要性，将财会队伍建设纳入部门和学校干部和专业人才培养建设规划，切实提高专业化水平。要严格按照《中华人民共和国会计法》和财政部《行政事业单位内部控制规范(试行)》《关于全面推进行政事业单位内部控制制度的指导意见》的要求，配齐配足配好财会干部。第三，建立高校总会计师制度。我省应对7所高校委派总会计师工作进行调研总结，加快制定印发《江苏省省属高校总会计师管理办法》，对高校总会计师的级别、任期、考察任免程序、选拔任用条件、主要职责、工作权利、监督考评、责任追究等作出制度性安排。在此基础上，加快向其他省属高校特别是本科高校委派总会计师的工作进程。
作者简介
倪道潜，江苏省教育厅原副厅长。
