随着《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）的施行，服务类品目小额零星采购方式从“定服务商”的定点模式转化为“定服务”的框架协议模式，为集中采购机构带来了新挑战。为此，中央国家机关政府采购中心（以下简称国采中心）积极探索，以信封框架协议采购为突破口，借鉴货物采购的“产品+配件”模式，创新采用“标准印刷品+定制服务”模式，化繁为简，设置了26个标准产品和8项定制服务，在保证产品丰富度的同时还锁定价格，开启了服务类框架协议采购工作的有益探索。
相比于此前印刷服务定点的“定服务商”模式，笔者认为，框架协议采购需要将服务货物化，明确服务内容、服务标准、所涉及的货物质量标准、服务工作量的计量方式等。如此一来，可以更有效地激发企业之间的竞争，对企业提供服务的价格进行刚性约束。但开展服务类封闭式框架协议采购工作仍面临三个主要难点。
一是难以标准化采购需求。由于服务类品目最突出的特点就是个性化和异质化，在开展框架协议采购时就要充分考虑服务中的普遍性和特殊性。笔者认为，对于普遍性的需求，要做好标准化；对于特殊性的需求，要充分研究考量、创造条件来推动特殊需求标准化。
二是难以统一计费模式。服务类项目受服务时间、服务标准以及服务商运营模式等因素影响，导致不同采购项目、不同供应商的计价基础有所不同。例如，对于按时间计费的服务项目，有的供应商以4小时为一个区间报价，而有的供应商以6小时为一个区间报价。按照以往的定点采购模式，供应商可以根据服务和人员要求等按订单报价，并给予约定优惠。但采用框架协议采购方式，选择哪种计费模式以及保持多大程度的计费精度，则需要做细致的调查研究，寻求“最大公约数”。
三是难以穷举所有服务场景。以印刷服务为例，同样是书籍印刷，即使规格、页码相同，但用纸、用色存在差异，甚至彩色插页所在位置不同，都会影响价格，而这些需求在印刷品定稿前都无法确定。如果在框架协议征集阶段列举出所有可能的标准产品，则产品数量将是一个天文数字，导致在执行中不具有可操作性，且难以有效地发挥集中采购的规模优势。在实践中，有一种思路是按照工价分包。例如，按照制版、印刷、装订等工序分包报价。但笔者认为，这种征集方式在执行中可操作性较差。一方面，征集人在设置采购需求时要对各工序的报价、占比进行科学配置，而这需要有相对明确的采购需求才能进行精确计算；另一方面，采购人需要成为印刷专家，才能够将具体的采购需求换算为印刷工序再下单。
为解决上述难题，国采中心广泛调研，反复论证，创新产品组合方式，在印刷类框架协议采购中，采用“标准印刷品+定制服务”模式，使标准产品和定制服务排列组合，生成多样化的产品，有效地破解了需求多样、产品难以穷举等问题。
一是激活数据价值，向数据要确定性。国采中心对多年积累的定点采购数据进行分析，统计归集出需求量较大的产品类型及其量价关系；同时，了解印刷服务中的个性化需求种类。
二是开展调查研究，向供求双方寻求平衡点。国采中心与采购人、供应商开展多种形式的调查座谈，了解行业的主流计费方式，以及不同类型企业的服务特点优势，并对采购人的定制化服务需求进行深入研究。
三是开阔工作思路，向货物类品目要经验。针对无法穷举所有印刷服务项目的难点，国采中心充分借鉴在货物采购中“产品+配件”的模式，创新推出“标准印刷品+定制服务”需求方案。由于标准印刷品是需求量大且需求相对统一的印刷品（如B6信封），国采中心指定其印色、用纸、封口方式、印量等属性，使其具有唯一性和确定性，便于供应商报价、比价。因为定制服务是在标准印刷品基础上增加的服务项目（如彩色印刷、封口方式等），所以国采中心仅规定其计费依据和限价。当征集时，将响应人对标准印刷品的报价作为评审依据，对定制服务的报价仅做备案；当采购时，在采购人选取标准印刷品后，根据项目需求增加定制服务项目，从而实现个性化需求。
国采中心以标准化程度相对较高的信封作为试点，率先进行尝试，目前运行效果良好。下一步，国采中心将陆续开展数码印刷、杂志印刷、报纸印刷等项目采购，并持续开展数据统计分析，不断优化征集方案，让服务类品目通过框架协议采购方式不断产生新的效能。
（作者单位：中央国家机关政府采购中心）
