前不久，财政部发布了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），并面向社会公开征求意见。《办法》的出台，为政府采购提供了一种新的采购方式，填补了在政府采购方式中对于合作研发创新产品采购方式的空白。
《办法》主要有以下三方面优势：一是根据合作研发采购风险巨大的特点，设计了采购人与供应商共担风险、合作研发，研发成功后采购人通过首购方式直接向供应商采购的制度安排，使得原本供应商无意愿参加研发、采购人无法通过市场机制确定公允研发成本的采购活动，可以通过竞争选择供应商、通过市场机制确定公允的研发成本。二是对现有的采购方式进行了大胆创新，不限制参加竞争的供应商最少数量，因此合作创新采购不会再出现采购人采购程序走过场、供应商陪标等不良现象。三是科学设置采购程序，在研发供应商评审时规定研发方案的评分权重不得少于50%，突出研发方案对选择研发供应商的核心主导作用。四是研发供应商评审可以采用两阶段评审法，研发方案评审得分超过合格分数线的供应商才进入第二阶段评审。通过以上安排，合作创新采购可以杜绝供应商低价抢标的顽疾。可以说，《办法》是一部政府采购行业翘首以盼的部门规章，期待其早日正式发布。
但《办法》仍有进一步完善和提高的空间。特别是对供应商在合作创新采购中可能采用不平衡报价损害采购人利益的情况，笔者认为，《办法》没有作相应的预防性规定，实属遗憾。
一般来讲，不平衡报价常见于工程项目。鉴于工程项目的工期长，经常会发生工程变更，供应商通常会采用不平衡报价的策略来谋取更高的收益。例如，对于工期较长的工程，先完成的分项工程报高价、后完成的分项工程报低价，通过不平衡报价提前收取工程款，获得工程款资金的时间价值；对于发生工程变更的项目，变更后预估会增加工程量的分项工程报高价、变更后预估会减少工程量的分项工程报低价，通过变更提高供应商的利润。不平衡报价可以为供应商赢得更多的收益，但对采购人而言，利益会受到严重损害。
笔者认为，在合作创新采购中，部分供应商可能会在研发总费用的报价上采用不平衡报价策略。《办法》第二十条规定，研发总费用包括研发成本补偿金额与首购费用两部分。在合作创新采购中，这两部分费用的支付时间可能相差很长时间，最长达3年。同时，合作创新采购分为两个阶段实施。第一阶段是订购阶段，采购人选择不超过3家供应商为研发供应商，参与研发活动。研发供应商完成规定的研发工作后即可获得相应的费用补偿。第二阶段是首购阶段，采购人从研发成功的供应商中选择确定1家供应商进行首购。首购产品供应商按照第一阶段评审时确定的首购价格完成首购生产和交货，在此过程中有些研发供应商可能不会成为首购产品供应商。
基于合作创新采购的以上特点，供应商可以采取不平衡报价策略，即报价时提高收款时间在前的研发成本补偿金额，降低收款时间在后的首购费用。例如，同样是2000万元的研发总费用，供应商A正常报价，费用构成是研发成本补偿金额500万元、首购费用1500万元；供应商B采用不平衡报价策略，费用构成是研发成本补偿金额1500万元、首购费用500万元。供应商A和供应商B在研发竞争谈判评审中研发总费用相同，价格得分也是相同的。如果两个供应商都被确定为研发供应商，供应商A在研发阶段的收益只能弥补研发成本，需要完成首购才可以获得合理的收益，而供应商B在研发阶段已经获得了超额收益，在首购阶段可能没有收益。也就是说，供应商B通过不平衡报价获得了资金的时间价值。按照3年研发合同和年息5%考虑，供应商A和供应商B的资金时间价值比较如下表所示。
从表格可见，供应商A和供应商B的报价虽然同为2000万元，但体现为现值时却有很大差异。供应商A的现值为1804万元，供应商B的现值为1871万元，两者相差67万元。
更有甚者，供应商B可能有意使其研发产品不通过验收，以避免被确定为首购产品供应商，原因在于供应商B在首购阶段没有收益甚至亏损。供应商B还可能在完成研发后退出成交供应商的竞争。如此看来，供应商不平衡报价不仅会损害采购人的利益，而且可能导致采购失败。
为了防止和避免供应商在合作创新采购中采用不平衡报价策略，笔者建议，对《办法》第十八条第二款作3处修改：一是增加禁止供应商不平衡报价的规定；二是增加对研发总费用价格得分权重的最低限制，避免出现研发总费用价格得分权重过低而造成天价研发合同的情况出现；三是对研发成本补偿金额和首购费用的价格权重分别作出规定。其中，研发成本补偿金额权重可参照政府采购服务项目价格权重的规定，不得低于10%。首购费用的价格权重可参照政府采购货物项目价格权重的规定，不得低于30%。研发成本补偿金额和首购费用的价格分均采用低价优先法计算。
换言之，将《办法》第十八条第二款修改为：前款所称评审因素，主要包括供应商研发方案，供应商的研发总费用和研发成本补偿金额，知识产权权属约定、利益分配、使用方式，创新产品的售后服务方案等。其中，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于50%；研发成本补偿金额的分值占总分值的比重不得低于10%；首购费用的分值占总分值的比重不得低于30%。研发成本补偿金额和首购费用的价格分均采用低价优先法计算。
同时，增加《办法》第十八条第三款，即研发总费用应提供成本分析，禁止供应商对研发总费用作不平衡报价。一旦发现，响应文件作无效处理。
